济南市信访秩序管理规定
山东省济南市人民政府
济南市信访秩序管理规定
济南市人民政府
济南市人民政府令第174号
（2001年4月2日济南市政府常务会第22次会议审议通过，自发布之日起施行）
第一条 为了加强信访秩序的管理，畅通信访渠道，保障信访人的合法权益，维护社会秩序，根据国务院《信访条例》、《山东省信访规定》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内的公民、法人和其他组织（以下统称信访人）从事信访活动，各级机关处理信访事项，必须遵守本规定。
第三条 市信访局是全市信访工作的主管部门；县（市）区信访局负责本辖区内的信访管理工作，并接受市信访局的业务指导。
市和县（市）区人民政府所属部门确定的信访工作机构负责本部门的信访工作。
公安、民政等有关部门应当按照各自职责，维护好信访秩序。
工会、妇联等群众团体应当协助各级机关维护好信访秩序。
第四条 信访人依法进行信访活动受法律保护。
信访人进行信访活动，不得损害国家、集体的利益和其他公民的合法权益。
第五条 各级机关处理信访事项，应当坚持谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与教育疏导相结合的原则。对本机关职责范围内的信访事项，应当查清事实，认真负责地进行处理和解决；非本机关职责范围内的信访事项，应当及时转交或告知信访人到有关机关处理。
第六条 信访人对下列信访事项应当向依法有权作出处理决定的机关或者其上一级机关提出：
（一）对各级机关及其工作人员提出批评、建议和要求；
（二）检举揭发各级机关工作人员的违法、失职行为；
（三）控告侵害自己合法权益的行为；
（四）其他信访事项。
第七条 信访人对各级人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。
信访事项属于《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国仲裁法》调整范围的，信访人应当依法申请行政复议或提起行政诉讼，或者申请仲裁。
第八条 信访人采用书信形式提出信访事项，提倡署真实姓名、通信地址。检举、揭发、控告信应写清被检举、揭发、控告人的姓名、单位、基本事实和投诉要求。
第九条 信访事项采用走访形式提出的，应当到有关行政机关设立或者指定的信访接待场所提出。
第十条 信访人表达群体意愿，确需采用走访形式的，应当推选代表反映，代表人数不得超过5人。
第十一条 信访人应当如实反映情况，应服从有关机关符合法律、法规、规章和政策的处理。
第十二条 各级机关对受理的信访事项，应当即时处理并答复信访人，信访人要求书面答复的，办理机关应当出具书面答复意见；不能及时处理的，一般应当在30日内办理完毕并答复信访人；情况复杂的，时限可适当延长，但一般不超过60日。
第十三条 信访人不服信访事项的处理，可请求原办理机关复查。原办理机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以答复；对复查意见不服的，信访人可以自收到复查意见书之日起30日内请求上一级机关重新复查；上一级机关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见。
第十四条 信访工作人员在信访活动中应当做到：
（一）秉公办事、文明接访，不得以权谋私；
（二）对信访事项及时办理，不得推逶、敷衍、拖延；
（三）不得将检举、揭发、控告材料转交给被检举、揭发、控告的人员或单位，不得隐匿和擅自销毁信访材料；
（四）对信访事项有利害关系的工作人员应予回避。
第十五条 信访人在走访中必须遵守下列规定：
（一）不得聚众闹事、围堵冲击机关、拦截车辆、堵塞交通，不得在机关门前静坐、示牌、散发传单、张贴或铺设大小字报等；
（二）不得阻碍机关工作人员执行公务，不得纠缠、侮辱、威胁、殴打机关工作人员；
（三）严禁携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所；
（四）走访反映意见完毕，不得滞留，不得将老人、病人、残疾人、婴幼儿等舍弃在接待场所，不得占据办公场所，不得损坏接待场所的公私财物。
第十六条 信访人到各级机关走访的，机关保卫部门应当配合信访部门维护好信访秩序。
第十七条 对于可能造成重大社会影响的紧急信访事项和信访信息，有关机关应当在职权范围内依法采取措施，防止不良影响的发生和扩大。
第十八条 对信访人中有危害公共安全或他人人身安全行为的精神病人，接访部门所在地的公安部门应当依法采取保护性约束措施；需要送往指定单位、场所加以监护的，由其居住地的县（市）区公安部门依照有关规定办理。
第十九条 信访人违反本规定第十五条的，接访部门可给予批评；批评无效的，由公安部门强行带离现场，并按照《信访条例》等有关规定予以收容、遣送、教育；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 各级机关工作人员在处理信访事项中，因失职、渎职造成严重后果的，由其所在机关给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本市区域内企事业单位、社会团体管理信访秩序，可参照本规定执行。
第二十二条 本规定自发布之日起施行。
2001年4月26日
论我国国有商业银行不良资产的处置
黄奕新
金融是现代经济的核心，商业银行是金融业的主体。随着我国金融业的对外开放，国有商业银行(如无特别说明，本文“银行”均指国有商业银行)不良资产问题已成为束缚我国金融体制与经济健康发展的桎梏。因此，必须积极探索符合国情的银行不良资产处置的路子，化解金融风险。
一、银行不良资产的状况
我国银行系统中存在着大量的不良资产，已是不争事实。中国银行业监督委员会统计资料表明，到2003年末，国有商业银行不良贷款余额为1.92万亿元，不良贷款比例为20.36%；至2003年末，四家金融资产管理公司累计处置不良资产5093.7亿元，仍有近 9000亿元不良资产需要处理。故此，我国国有商业银行和资产管理公司现有不良资产约2.8万亿元，以2003年9月的数据计算，不良资产占全部贷款的28.68%。从不良资产占GDP的比例分析，2003年，我国国内生产总值(GDP)为116，694亿元，以此计算，2003年底国有商业银行和资产管理公司不良资产总额占GDP的23.99% 。同时，这些不良资产绝大多数集中于国有企业，而国有企业的高负债已是普遍特征，且亏损面还在继续加大之中 。另一问题是，由于我国在加入WTO时承诺2006年底金融市场全面开放，央行提出国有商业银行不良资产率每年要下降2至3个百分点，到2005年降到15%以下的监管目标。为此，各银行在处置不良资产泛力下，为“稀释”不良资产率，“想方设法”增加了大量贷款，其中房地产类又占相当高比重。这些为不良资产率下降做出贡献的房地产贷款，可能暗藏着泡沫的危险，造成新的不良资产。上述表明，我国国有商业银行不良资产的具有余额高、占比大、消化难、增长快等特点。
原其因，可概括为三方面：一是政策因素。如原有投资体制的弊端，地方政府对银行的行政干预等。二是银行因素，银行自身的治理结构和经营管理不善。如忽视科学决策，片面追求市场份额、规模效益，信贷管理上的内控机智不健全、缺乏必要的风险约束机制等，导致信用风险、道德风险、投资失误。三是企业因素，如企业的投资决策失误造成的大面积亏损、企业改制过程中银行债务的悬空和逃废等。实际上，这些造成不良资产的原因常常是密切相关、共同作用的。从本质上看，银行不良资产主要是由于对国有企业发放的带有隐性财政补贴性质的贷款造成的。随着上世纪90年代国内由卖方市场向买方市场的转化，国有企业出现大面积亏损，企业高负债和软预算约束的制度环境下，企业的亏损便直接转化为银行的不良资产。而在90年代后期国内需求明显不足，国有企业的经营陷入了困境，产生大量不良资产。专家分析指出，企业的产权结构和政府角色定位是解释银行不良贷款成因的第一变量，可解释现有的银行不良贷款的70％；银行自身经营管理不善则是第二变量，解释银行不良资产剩下的30％ 。
严重的不良资产正阻碍国有银行的商业化进程并积累了巨大的金融风险，危及国家经济安全。因此，必须果断采取措施加快不良资产的处置，否则将增加处理成本。
二、银行不良资产处置的框架构思
应当说，自不良资产产生之日起，我国就开始了清理活动，理论界、金融部门都在探讨、实践。早期，银企之间的不良债权债务关系，首先表现为国企之间的“三角债”。尽管1989年全国开展集中清理，收效不大，1993年后又卷土重来，前清后欠，愈演愈烈。三角债发展以一定程度，侵入银企关系，银行不得不参与企业的债务重组，并于1994年试行限额下的资产负债比例管理，加强自身的风险管理。但由于是各个银行分散进行，没有规模，成效有限。亚洲金融危机后，我国于1999年相继设立信达、华融、东方、长城四大全国性的资产管理公司(Asset Management Corporation，以下简称AMC或资产公司)，开始全面、大规模、集中地清理不良资产，进入了以AMC为主导的清理阶段。AMC的业务范围广泛，基本上包括除吸收存款和股票二级市场以外的所有金融业务，实际上具有投资银行性质和金融百货公司的特征。
截止2003年底，四家AMC累计处置不良资产5093.7亿元，占其收购资产总额的36.14%，按四大国有银行和四家资产公司现有不良资产约2.8万亿元基数计算，则占18.19%，再考虑到数字水分，实际比例必定更小得多。虽然单从数字上很难说明成效如何，也很难说明AMC的实践成功与否。但笔者认为，借鉴世界各国处置金融不良资产的经验，结合我国实际情况，AMC的设立和运作，改变了我国没有专门不良资产处置机构的局面，具有明显的优势，应当确定为我国处置银行不良资产的基本路径。
首先，20世纪80年代以来，世界范围内金融危机不断发生，不良资产处置模式逐渐归结到“好/坏”银行模式上。这一模式是将不良资产剥离到独立于问题金融机构之外的专门的资产处置机构中，使原来的问题金融机构转变成为能够正常经营、资产优良和资本充足的“好银行”。而接受不良资产的专门机构(相对称为“坏银行”)则在政府的支持下，可以采取比原问题金融机构更为广泛的业务措施，集中处置不良资产。不良资产一旦处置完毕，“坏银行”也将不复存在 。发达国家如美国的RTC、德国的托管银行、日本的过渡银行等即采此制，转轨国家如波兰、捷克等和新兴市场经济国家如韩国、泰国等也有类似的资产管理的公司。从实际运行结果看，这种模式成功的多，失败的少 。
其次，结合我国国情，AMC处置方式具有明显优势：1、可以在较短时间内分离好坏资产实施分别管理，一方面截断了不良资产和新发生业务的联系，阻止其蔓延；另一方面，银行的资产负债表和财务状况可以迅速得到改善，便于维护金融机构的市场信心，避免对国民经济造成集中冲击，同时能够为国有银行的商业化改革提供基础性条件。2、通过AMC的运作可能建立起转变国有企业经营机制的桥梁，促使国有企业的治理结构发生根本性的变化，从而提高国有企业的运营效率。3、集中大规模处理，可以形成规模经济，降低处置成本。4、AMC公司作为债权人的代表，其可调动的资源、可运用的手段以及协调相关主体间关系的能力，均是单个国有银行或国有企业所不能比的。5、银行自行处理不良资产往往会遇到业务范围、专业技术知识不足、资产管理能力不够、信息来源不充分等困难，反之，AMC则具有这方面的优势。
明确走以AMC为主导的集中式处置的模式，只是初步的基本思路。大规模、集中地对银行不良资产进行处置，将是一项系统工程。笔者认为至少应当包括以下要素：
1、存量控制。这是基础性、前提性的要素，是指政府应对银行不良资产的余额、构成及其将来可能增量等，进行彻底清查，在摸清底数的基础上，明确在一定时期内需要进行处置的数额目标。
2、成本负担。不良资产必然意味着一定数量的损失(即成本)，如何在政府(还可细分为中央与地方)、银行、企业、待安置职工甚至社会公众各方中分担这种损失，必须先要有个科学合理的方案，才能为注入处置资金数量、来源等宏观决策提供依据。
3、主导力量。实施资产重组的主导机构可能有政府、银行或第三方。
4、处置组织。是指要不要成立专门机构，该成立什么样的机构，是集中设立还是分散设立，是独立存在还是附属于银行。
5、具体措施。是指将不良资产转化为良好资产或核销的各种手段、工具等。根据不同的市场化环境和技术水平，结合债务人的资产负债情况，可以开发和使用各有差异的措施，但归纳起来，不外乎清收、出售与豁免。清收即是以债务人为变现对象采取各种方式使其全部或部分履行债务责任，按照不良资产回收率的预期可以分为：催收(往往申请强制执行)、一般债务重组(如延期或分期偿还)、企业资产重组（如债转股）、破产。出售即是债权人将不良资产以各种形式向债务人以外的第三方转让，换取优质资产。出售方式可以多样化，如资产证券化，这与一国市场经济成熟程度及金融创新能力密切相关。豁免即债务的免除或内部核销，一般不会单独使用。
三、当前处置实践中存在的问题
1、在存量控制方面，不良资产存量不清，新的不良资产仍在产生中。
我国银行不良资产的数额，一直各有说法。首先是统计口径不一。过去长期采用“一逾两呆法”，与国际通行的“五级分类法”相比，滞后、不真实、缺少分析，无法准确反映真实风险。现在国家虽然要求转用五级分类法，但现实上没有摆脱旧的思维定势和做法，加上银行的分类标准不够细化，客户信息资料收集困难，分类管理仅是应付上报，没有和信贷管理真正结合，不良资产的真实情况比公布的数字更为严重。其次，银行收贷普遍以借新还旧作为主要方式，在不良贷款考核压力大、任务重的单向约束情况下，急于完成上级行下达的目标任务，注重采取各种手段进行账面数字变通，造成大量不符合条件的不良贷款人为转成正常贷款。出于同样的考虑，银行将抵债资产长期挂账处理，这部分抵债资产实际上已经形成损失。还有，如前所述，在大幅度增加的贷款中，房地产贷款的比重过高，这些现在为不良资产率下降做出贡献的贷款，又有多少将化为明天的不良资产，令人疑虑。
2、在成本负担方面，国企职工安置形成巨大的隐性负债，不良资产处置成本很高，但国家财力有限，国企再生清偿能力低，银行自身资本金不充足，资产流动性不够。
不良资产的形成多与政策失误有关，而处置这些不良资产更多地需要考虑公共政策，国家理所当然应当承担主要的成本。我国长期实行低工资制，国企职工很大部分应得的收入被国家以利润的形式提取，构成了国家对职工的隐性负债，现国企一旦破产或重组，巨额的安置费，也必然纳入成本。但与此矛盾的是，国家自改革开放以来，财政一直处于“虚弱”状态，加上还要实施积极财政政策，将大量的资金用于基础设施建设，更缩小了对不良资产处置的支持空间。负债企业缺乏现实和再生偿还能力。国企大都形成于计划经济时期和经济过热时期，承受市场风险能力很差，由于经营机制不活、管理水平低下，历史包袱过重、生产工艺落后、产品质量低劣等原因，现在经营效益持续大幅下滑，无力偿还债务，即使进行重组，再生清偿的预期不大。银行方面，其自身消化不良资产能力有限。近几年，国有银行通过剥离和清收、盘活、核呆，一部分不良资产得到了有效处置，但仍有大量的政策性不良贷款损失和自身经营性不良贷款遗留在银行内部，且多是收回无望的损失类贷款。要消化如此之大的历史包袱，难度很大，需要一个较长的过程，何况新的不良资产还在不断产生。
3、在主导力量方面，以政府为主导，带有浓厚的行政计划性色彩。
政府干预在任何时候和任何国家都是存在的，但是，由于我国长期实行政企不分和国家本位主义，政府不仅是企业、民众的“父母官”，也自觉或不自觉地充当了银行资金的“当家人”或调解人，往往以维护大局为由，主导、把持清收与企业重组的实施，不符合市场化的基本要求，导致资产优化重合、价值发现等市场功能失灵，同时也助长了地方、部门保护主义和权力的个人滥用。
4、在处置组织方面，现行AMC组织建构不完全集中化，未剥离和新增不良资产的处置则仍处于分散化状态。
长期以来，银行清收不良资产，是走内部分级行政化管理模式。靠行政管理手段层层下达任务，层层签订责任书，逼迫式工作，无法调动员工收贷清非的积极性。而且不良贷款清收已到了临界点。好收的都收回来了，余下的都是老大难了，难免挑肥拣瘦。从银行来说，不良贷款化解精力大，成本很高，与目前银行竞争日益加剧，而竞争的着力点在于新业务的开拓和市场的扩大，形成矛盾。银行迫于各自上级行的层层压力，往往也只是抱应对态度。
四大资产公司设立后，上述陈旧模式的局面得到了部分转变，但从几年来的实际运行效果看，仍不尽人意。很大一个原因在于集中化程度不高、不彻底，国家按国有商业银行对应设立了四家资产公司，并且各个资产公司对应设立众多分支机构，分散了资源，无法形成合力，无法对不良资产统一管理和集中处置。而且，截止2003年底，资产公司虽然四年剥离了约1.4万亿元，处置了5093.7亿元，但国有商业银行现尚有不良资产余额1.92万亿元，而新的不良资产仍在不断产生之中。这些更大量的不良资产，还是只能由银行固守旧的模式，其效果可想而知。
5、在具体处置措施方面，运用的措施和手段不多，或有但难以实施，或有实施但市场化程度不高，收效甚微。
资产公司和银行采取的措施单一，大多数还是局限于一般性清收，真正进行重组清收和资产出售方式的不多。而清收通常会遭遇法院“执行难”，交了高额诉讼费，不一定胜诉，好不容易胜诉了却兑现不了。和解协议延期偿还、分期偿还，也往往是出于无奈，迫于压力，被执行人其实并无再生清偿能力，不过是拖延时间，反而进一步恶化财务状况。申请企业破产，却又面临企业破产难、假破产、乱破产等问题。企业破产完全在政府的主导、包办下，金融机构无话语权，最后支付完职工费用、破产费用等后，能用于清偿银行的所剩无几。企业破产更多地成为企业逃废债务、地方政府甩包袱的工具。
债转股是重组清收的一种。尽管不少国家规定债权人可以采用这种方式对债务人进行重组，但实际上采用的并不多 。而在我国，考虑到国企脱困目标，政府极力推动实施债转股。但转股后企业的经营情况没有很大改善。
多样化出售本是资产管理的重头戏，也是最能体现专业化水平和金融创新能力的措施。但实践中很少运用，即使有运用，出售方式单一，局限于房地产类单项资产的出售，较少进行资产组合、打包、证券化等运作。这主要因为，能作为证券化支持资产的不良资产必须具有稳定的可预期的未来现金流量，而我国银行目前具备这一特征的不良资产为数不多。其次，依据现行的民事、证券法律，还难以调整资产证券化中复杂法律关系，金融机构、投资者的法律风险很大。
6、不良资产交易市场尚处于初级阶段，制约了不良资产的流动性。
目前，绝大部分不良资产处置是通过与原债务人、债务担保人、债务人的关联公司之间的谈判和交易完成的，这样的操作模式既增加了处置过程中的道德风险，也造成了目前不良资产处置低流动性和低效益，表明我国成熟的不良资产市场还没有真正形成。这是因为：不良贷款转移和吸收的渠道、程序和机制尚未建立，不利形成充分的供需关系；专业的不良资产管理机构的竞争有限，国有金融资产管理公司因体制、市场、法律等因素没有很好地发挥其其专业化效能；不良资产价值的确定、资产批量处置等方法的技术含量有限；不良资产市场交易的信息网络、信用评级、评估、拍卖、招标投标等市场中价服务尚不完善。同时，与成熟市场经济条件国家和地区相比，我国银行不良贷款具有特殊性：不良债务人以国有企业为主、信用贷款比例高、呆帐和事实呆帐比例高、抵押品法律瑕疵多等，也给不良资产的投资和交易活动带来限制。
此外，不良资产市场依赖于资本市场，要集中处置如此庞大规模的不良资产，必需有充足的资本供给。而从国内市场来看，国有经济本身正面临改制和转型，现阶段难以大规模地消化不良资产，民营经济虽然整体上已有相当实力，但比较分散，短期内难以形成较强的购买力。国际投资者虽表现出参与处置的强烈愿望，但受我国现行外商投资、外汇外债等管理体制的限制，还很难介入。
四、解决问题的对策
(一)摸清底数，控制存量，分担成本
开展全国性经济普查，彻底清查银行不良资产的底数，测算企业现金回收额，在此基础上，确定不良资产存量控制目标和处置成本负担方案。
首先，核实真相，分清责任。组织银行对资产严格按照五级分类标准进行再次清分，并区分不良资产形成的人为因素和非人为因素，然后由监管部门牵头复查验收、分类排队，真实反映资产质量，揭示风险。对属于政策性原因造成的，原则上由政府出资收购，专门处置；对银行自身经营管理不善造成的，原则上由银行自身承担、消化。
其次，补充资本，增强后劲。国家在财力许可的情况下，应继续向银行注入资本金，如用外汇储备注资等，以提高其资本充足率。监管部门可鼓励银行发行次级金融债券，加快银行的股份制改造和有条件进入资本市场募集社会资金，最大限度地调动起社会资源。
第三，提足准备，冲销损失。我国风险准备金目前按年初贷款余额的1％差额提取，与现在银行的经营状况以及资产损失弥补需求上有很大差距，相对国际惯例，次级贷款按25％提取、可疑贷款类按50％、损失贷款按100％提取，也是远远不够的。要提高风险准备金比例，建立风险补偿机制，增强活化不良资产的能力。
(二)完善处置组织的架构
一要重新整合四家资产公司，合并为一家，长期保留，承担起专项处置任务，列入银监会管辖系统。考虑到分清各家银行的责任，可以在总公司内部按四大银行分设相应部门，或者账面分户管理，避免来自银行的道德风险。
二要在各银行内部成立不良资产处置部，相对独立、专业清收，商业化管理。尤其是在央行鼓励商业银行开办投资银行业务后，策划以资抵债、资产重组来盘活资产。在对不良资产处置部门管理上，实行公开招标，确定最低化解额度。对部门经理人选本着“自愿、公开、透明、双赢”的原则，向社会公开竞聘，双方签订聘任合同，在银行授权范围内，对不良资产进行运作。银行内部的风险管理机构则负责对不良资产的清收和支付上移风险资产的财务核算。银行可以视自身情况，将不良资产回收到二级分行或者一级分行集中处置。
三要引入信托处置模式。银行可以与资产公司开展合作，把一些未经剥离不良资款委托给资产公司运作，依据信托法分享利益、共担风险。
(三)坚持实施债转股
