两委会矛盾的法理学分析
李金良 云南大学法学院
摘要: 村民自治制度二十世纪八十年代在全国逐渐实行,村委会直选后村支部与村委会的矛盾日渐突出,影响了村民自治的发展。村两委的矛盾在本质上权利与权力的冲突，因此要建立村政运行的新模式，彻底解决两委矛盾。
关键词：村民自治、两委关系、法理分析
村民委员会自治运动已在 中国大地上如火如荼地展开，从1988年《中华人民共和国村民委员会组织发》（以下简称《村组织法》）试行以来，我国的直接民主进程也在农村展开。村民自治运动因而对我国的方方面面产生了深远的影响。有学者认为它可能导致我国政治运行方式的整体的变化，而且也引起了国际社会的重视。也有人把它誉为我国农民的三大创造之一。（另两大创造为家庭联产承包经营责任制和乡镇企业）。但由于农村直接民主的实行也引发了许多问题，其中最敏感的一个就是党的领导与村民自治的关系问题。在实践层面表现为村两委（村支部与村委会）的冲突问题，在现阶段表现得非常尖锐。
一、两委矛盾的历史
其实两委的关系问题并非在现在才出现，早在我国人民公社解体以后，为填补农村的权力真空及无政府状态，农民自发地组织了村民委员会实行自我管理，并既而被我国1982年宪法所确认成为1982宪法的一大特色，也正式确立了村民委员会的性质及其法律地位。而党的支部在农村的建立可以追溯至革命根据地时期。因此可以说党支部在农村发展的历史远远早于村委会。但由于过去我国党政不分的体制及片面地强调党对人民群众的领导权，农村实际上的权力中心只有党支部，而没有另外的组织。撤社建乡以后，村委会渐渐发展起来。实际上在农村出现了两个领导中心。在村委会取得法律地位特别是在1998年《村民委员会组织法》实行后，村民直选得以确立，两委关系问题随即出现，可以说两委关系问题是我国层层民主发展的产物，也是党政分离在农村引发的必然结果。关系问题早在党支部在农村建立起来那天就为两委关系问题产生埋下了伏笔。而由于强调党对一切的领导把问题掩盖起来。也是政权从全能主义到后全能主义 转变过程中的必然产物。由于两委问题长期没有解决好，引发了许多其他问题，如村内耗严重，农民的权利没有很好的保障，党的政策无法真正落实及党的权威在农村下降等，村民的民主权利被虚置等等。因此
解决好两委关系问题关系着农民的切身利益，也关系着村治的健康发展及党的领导的实现。
二、两委关系问题的表现及实质分析
我国《村组法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:“村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题.需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会村民会议回集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。” 两者在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的及历史传统（长期以来村支书都是唯一的权力中心）和是上级党委的认可。因此其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。因此村主任和村支书分庭抗衡导致
了矛盾的激化。有的学者把两委矛盾分为个人间矛盾、组织间矛盾和权力间矛盾。个人间的矛盾是由于村支书和村主任在性格、作风等方面的不同引起的，组织间的矛盾是职权不明存在重合引起的，而权力间的矛盾则是政权与治权的关系，也是国家与农民间关系紧张的表现。
也有人认为两委矛盾只是由于党委在新的形势下工作方法的落后和村运作不成熟引起的。由于村民直选村委后，党支部失去了过去一直以来直接插手村具体事物的途径和合法性而不知如何实现党的领导的恐慌状态。村委由村民直接选举产生，认为自身的合法性来源于民众，而不需要党的领导，出现了“村委直选，支部靠边；村委领导，支部放倒”的现象。
要把握两委矛盾的实质，我们有必要从两委所体现出的性质及其职权上来考察。从村民自治的发展历程看，村民自治是农民自己发明的自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此其职能主要表现为经济职能和关于切身利益的安全、健康及文化教育等。从现实情况分析，农民希望选出的村委会能抵制国家的不合理分派，替村民说话，也就是希望村委会起到保护人的角色 。历史上由于科举制度的废止，能起保护者角色的士绅阶层也随之消失，从而导致城乡二元结构的开始形成，农村精英的流失，导致国家与乡村之间的屏障的消失 。农民的保护责任无人承担，而导致国家权力的渗入，可以说村民自治是农民在寻找保护人的过程向过去的复归。这一点可以从农民的生存伦理上得到验证。斯哥特认为农民在长期的恶劣生存条件下形成自己的经济伦理 ，那就是“活下去”，除此之外，别无他图。农民的利益诉求也就表现为一种特殊的要求，得到生存安全的诉求，也就是说农民利益诉求表现为低水平的利益防卫。就是对正常基本权利的保护。从实际调查看，村民要求选出的村委能带领他们致富，这也表现出选举的动机来
源于利益的追求。因此可以说村民自治是在农民追求一种保守型利益时发明的。村委会也寄托着农民想通过它实现自己的基本的经济的安全权利及生存伦理的希望，村委会是农民权利的体现者和主张者。而对这些基本权利的威胁可能来自强大的官僚国家。
党的基层工作组织条例规定党支部是中国共产党的基层组织，要贯彻党的路线、方针、政策及实现党对农民的领导，帮助农村发展经济，加强农村基层政权建设，实现国家政权对农民的控制，使之在党的领导下有序稳定发展，也就是实现国家对乡村的整合。中国共产党是中国先进的党，执政为民，从它诞生以来就坚持为人民服务的宗旨。因此党的领导和人民的长远利益，国家的整体利益是一致的。但由于我国是后发型的国家，需要在很短的时间内实现现代化，因此在发展过程中有可能在一定时间一定范围内为了国家的发展整体的长远利益，有可能牺牲一部分人的局部利益，而导致社会的不稳定和阶层的分化。在这种压力型体制下，国家不得不加强对社会的控制。党委的权力就是体现为一定的国家控制权力，从国家政权本身的性质看它也是一种扩张性的权力。也有学者指出乡村自治是一种国家政权重建的方式。因此党支部所体现的其实是一种权力。
权利英文表示为right，按照〈〈布莱克韦尔政治百科全书〉〉的定义：“① 描述一种制度安排,其中利益得到法律保护,选择具有法律效力、商品和机遇在保障的基础上提供给个人。②表达一种正当合理的要求。即上述制度安排依法建立并得到维护尊重，权利似乎突出地代表了个人主义价值，我们在权利被认为是在严肃保障个人或人们的一些利益具有重要意义时才论及它们。”因此含有权益、主张、给他所应得之意。在西方往往与自由这一概念相联系,也就是我们通常所说没有自由便没有权利，更没有利益。而权利的主体一般表现为个人或组织，它是人民在与国家权力斗争中从国家权力那里获得的，因此从一开始权利就是与权力相对立的，一直与权力进行斗争，进而扩大了权利的范围。因此它具有个体性、保守性（消极被动性）、防御性。权力呢，英文表示为power、authority，〈〈布莱克韦尔政治百科全书〉〉的定义：“权力在最低限度上讲是指一个行为或机构影响其它行为者或机构的态度和行为的能力，霍布斯把权力定义为一种因果关系，是一种主动出击的‘行动者’和被动的承受对象之间的因果关系，韦伯把权力定义为在社会交往中一个行为者把自己的意志强加在其它行动者之上的一种可能性”。含有控制、权威、扩张之意。它是历史的
产物，是阶级斗争的产物。马克思经典作家认为权力是国家所有的，是统治阶级通过国家进行管理控制社会的手段。因此它一开始就带有控制性、扩张性和权威性、主动性。
在封建社会和资本主义社会，权力是地主阶级和资产阶级对大众进行空压榨的手段，是少数人享有的特权。权利则是大众与权力斗争的产物，因此在阶级对立的社会中，权利和权力是对立的，不可调和的。一部权利发展史也就是一部人民与权力的斗争史。大众在与神权、皇权的斗争中慢慢解放了自己，赢得了权利。在我国人民民主专政的社会主义国家，消灭了阶级差别，人民享有了管理国家的权利，因此国家权力也就转化为人民大众管理自己事务，实现人民大众整体利益的工具。权利与权力的对立由于阶级差别的消失，人民整体长远利益的一致而消失。但是由于我国正处在全面建设现代化的时期，国家为了长远利益而对各个个体的利益进行整合。在整合过程难免损害一部分人的局部利益，但这也是不可避免的。另外，在权力运行过程中，如果没有很好的监督制衡手段，它自身仍旧回堕落为损害人民权利的暴政、暴力，也是由于它本身的扩张性、控制性决定的。也就是说在农村权利与权力的冲突在一定范围内，一定时间内是存在的，也是不可回避的。村支部与村委会的矛盾在一定程度上也体现为权力和权利的冲突。
三、 构建新的农村政治运行模式，调和权利与权力的冲突
权力导致腐败，绝对的权利导致绝对的腐败，要调和村委会与村支部的矛盾，则需要重构农村政治的运行模式。我国农村政治运行的参与者有主要三个：村委会、村支部与村民会议。笔者所构建的三者的适当关系可以用下图表示：
相互制衡
村委会 村支部
合作
监 监
督 督
村民会议
从图中可以看出，村委会与村支部要同时对村民会议负责，接受村民会议的监督，村委会与村支部两者之间是制衡与合作的关系。村委会与村支部两者之间通过制衡和合作达到制衡权力与限制权利滥用的目的。因此我不赞成村委会或者村支部一肩挑，这只能导致权力腐败和对权利的损害，在现实中更可能导致支书角色的不明。村民会议对村委会的监督比较容易实现。难的是村民对村支部的监督。因为村支部是党的基层组织，按照法律和党章的规定，对村支部的监督权只能由党员和上级党委来行使，但没有自下而上的监督是不完善的，也是无力的。要实现村民对村支部的监督，山西河曲的“两票制”不失为一种可行的手段，但仍需完善。本人认为更为有效的办法是建立村委会和村支部两者的联席会议共同对村民负责 ，
涉及村民利益的重大问题村两委班子共同协商作出决议，在协商过程中两者各自发挥主动性地位平等 共同对村民会议负责，这需要要重新修改法律、党章和在时间中探索，从制度上确立村民对党政联席的监督，如可以在村民自治章程中明确。这并没有消除党的领导的可能性，因为如果按照“三个代表”的要求党支部全心全意为村民服务，带领群众发展经济，切身为村民着想党的权威自然回树立起来，党的领导也自然能实现。若不然即使口头上天天强调党的领导，利用强制手段让村民服从党的领导，党的权威最终也不可能实现，反而会削弱。
村支部和村委会的职权不明也是两委之间冲突的重要诱因，因此有必要在制度层面明确划分，做到不在其位，不谋其政，各司其责与分工配合，如可以采用村规民约等手段健全职责划分。
另外要提高党员素质与开创党支部领导的新局面，创新领导方式与方法，党要适应村民直选的形势，农村党组织的权威要通过民众的确认，能不能得到群众的挑选与承认是新时期党评价党员素质的标准，共产党的领导必须要通过切实地为人民谋利益，身体力行“三个代表”才能建立其“合法性。”
参考文献：
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戴维米勒 未农波格丹诺著：《布莱克韦尔政治学百科全书》 邓正来中文主编 中国政法大学出版社2002年12月出版
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财政部关于金融保险企业贯彻实施新的财务制度有关衔接政策问题的通知
财政部
财政部关于金融保险企业贯彻实施新的财务制度有关衔接政策问题的通知
1993年6月15日，财政部
国务院有关部门，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为了贯彻落实《企业财务通则》和《金融保险企业财务制度》，做好新老财务制度的衔接转换工作，现就国有金融保险企业执行新的企业财务制度有关政策衔接问题通知如下：
一、关于国家资本金的核定问题
国家专业银行的国家信贷基金、固定基金和更新改造资金余额核定为银行的国家资本金；中国人民保险公司的保险总准备金、固定基金和更新改造资金余额核定为保险公司的国家资本金；其他国有金融保险企业的国家信贷基金（保险总准备金或资本金）、固定基金和更新改造资金余额核定为国家资本金。
国有企业实施新制度以前通过利润分配转增的信贷基金（保险总准备金或资本金）作增加国家资本金处理。
国家各银行和中国人民保险公司过去经国务院或财政部批准以信贷基金（保险总准备金）垫付购置的电子设备，以1993年6月30日为准，其尚未用设备折旧基金归还的部分，不再以设备折旧款归还，改按新制度执行。
二、关于政策性停息（计息）挂帐贷款的利息收入确认问题
凡国务院批准实行停息（计息）挂帐的政策性贷款，可暂不按照权责发生制的原则核算利息收入，但挂帐期满后，应改按规定的核算方法计算和确认当期的营业收入。其中，实行计息挂帐的贷款，挂帐期间的应收利息应于挂帐期满后计入当期的营业收入。
三、关于新制度实施以前企业应收、应付款项的处理问题
截止新制度实施之日，银行以前年度的应收未收利息余额仍按老办法处理，暂不纳入企业的当期损益核算；实际收回时，直接计入企业的营业收入。
企业计提坏帐准备金，以新制度执行以后新发生的应收帐款年末余额作为基数，按规定计提和使用。
新制度实施以后银行已预提的应付未付利息，其余额不再处理，但1991年底的应付未付利息余额仍按现行办法处理。
四、关于奖金进成本问题
鉴于金融保险企业未实行税利分流和工效挂钩办法，考虑到今年国家财政收支平衡难度较大，国家各专业银行和中国人民保险公司的奖金今年暂不计入成本，由企业在提取盈余公积金、公益金并向投资者分配利润后的利润中按照财政部核定的比例提取，转作流动负债管理，从明年起再视财政状况逐步计入成本。其他国有金融保险企业奖金计入成本问题，由同级主管财政机关确定。
五、关于金融、保险企业的所得税税率问题
新的制度实施后，国家对各类金融保险企业统一实行55％的所得税税率。国家另有规定的，按照国家规定执行。除此以外，各地区、各部门一律不得自定税率，也不得越权减免税收，或者乱开减收增支的口子。
六、关于利润分配问题
1．新制度实施以后，取消目前国家专业银行、中国人民保险公司在税前利润中承担的专项能交基金上交任务和调节税，税后利润免征能交基金和国家预算调节基金。
2．国家各专业银行、中国人民保险公司税后向投资者分配利润的数额或比例，由财政部分别核定；其他国有金融保险企业税后向投资者分配利润的数额或比例由同级主管财政机关确定。
3．国家各专业银行和保险公司税后利润计提公积金、公益金的比例由财政部分别予以核定。其他国有金融保险企业公积金、公益金的计提比例由同级主管财政机关核定。
4．财政部在核定国家各专业银行和中国人民保险公司公积金、公益金的比例，并核定上交财政的数额或比例以后，分别不同情况核定各专业银行和中国人民保险公司税后利润中提取奖励金的比例或数额。其他国有金融保险企业奖励金的比例由同级主管财政机关核定。
七、关于中国人民保险公司的财务分配体制问题
实行新制度后，中国人民保险公司现行30％的固定赔付率相应取消，并继续实行保险国内业务收入中央与地方财政五、五分成的体制，但地方分成收入只限于保险企业上交的所得税，不参与税后利润的分成；同时，为解决保险分公司国内业务发生较大亏损，地方财政不能及时弥补的问题，地方财政分享的50％收入平时先按季交入中央金库，年终统一清算后再按规定返还地方财政应得的分成收入。
八、关于会计决算的编报问题
为做好企业会计决算的编制和批复工作，各类金融、保险企业应按照财政部的有关规定认真编制决算报表，鉴于新制度从7月1日起实施，上半年和下半年的财务分配体制不同，主管财政机关在批复1993年决算时，按新旧财务体制分别清算。
除上述事项外，其他有关政策衔接问题按照财政部（93）财工字第199号文件执行。
