股东有话想说，建议权、质询权更加重要！
作者：曲峰，大成律师事务所律师，上海通商研究所法律专家，qufeng2008@126.com
关键字：股东话语权，建议权、质询权，表决权，公众股东诉讼权利
刊载于：中国管理传播网，链接：http://manage.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=16181
时下，股东有话想说，打破了市场中默默无语的沉寂局面。政策方面虽然赋予了股东通过表决进行说话的方式，但是对于小股东其它话语权的行使，在方式上仍然有些狭窄。比如，股东建议权、质询权的行使方式，就触及到了维权路上的处女地。下面的这个案例，让作为律师的笔者有些不知所措。
案情介绍：
2005年7月11日，上海通商投资研究所朱长春先生、陈浩先生，以流通股股东身份向上海茉织华股份有限公司（600555）发送了一份《股东专函》。二人凭借经济学常识和经验研究发现，茉织华公司的经营、管理上存在瑕疵，治理结构亦有一定缺陷。管理层极有可能在实施经营、重大决策、关联交易等行为过程中，影响或损害到股东净资产权益和二级市场市值权益，且其中部分决策行为（如委托理财行为、资产出售行为等）已经损害了股东利益。7月20日，朱、陈二人与茉织华公司董秘许鸣放先生进行了交流，并提出了公司治理的科学性建议及对潜在威胁公众股东利益的行为进行纠正的有效方法，希望能够得到公司重视并尽快得到答复。两日后许先生回复，其以正在接受证监会调查、不便答复为由而拒绝。
无奈之余，建议和质询均被漠视的朱、陈二人，想到了拿起法律武器维护权益，遂找到笔者。笔者接受该案并分析后认为，此类案例虽少、但法律对此仍有明确规定。股东行使建议权、质询权明明有法可依，赫然遭到上市公司及董事会的“白眼”，维权心潮毅然。作为该案的“操盘手”义无反顾的建议，唯有维权志士操戈抗击，才是柳暗花明的权宜之计，以求宽慰和树立典范！随后，2005年8月5日笔者作为代理律师一纸诉状将茉织华公司及其董事会告上了法庭。
2005年8月15日，笔者收到了来自上海市静安区人民法院的《通知单》，而其中结果，实在让笔者有些匪夷所思！《通知单》中称：“有关民事诉状已收悉。有关朱、陈二位当事人请求茉织华公司履行对于股东建议和质询意见的答复义务；停止对于建议、质询权利的侵害；并要求董事会履行提案听取建议和质询及公开赔礼道歉等。根据有关法律规定，该请求不属于法院的管辖范围，特此告知，并退还诉讼状。”为此，诉讼维权再一次遭到拒绝。
“话语权”学说本身属于社会学中的理论，而从法律上解释 “股东话语权”，应当包括股东建议权、质询权和表决权等三个层面。但是，表决权似乎成为了证券市场中关注的焦点，立法相对较多。对于股东建议权、质询权，在行使范围、方式、以及侵权救济、诉讼权利等规定上，存在立法不足之处，不得不说有些泛泛。早在1993年《公司法》颁布当初，便借鉴了国外先进经验，现行的《公司法》第110条规定，股份公司股东有权查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告，对公司经营提出建议或者质询。可见，虽然将股东建议权、质询权与查阅权共置于同一法条，但立法本意就赋予了“股东话语权”。同时，随着证券市场发展，证券类法规和证监会规章等也能捕捉到有关股东建议权和质询权相关之规定。但是现今，部分学者研究此类理论，则产生了两种分歧意见。
一种法律学说认为，股东建议权、质询权（甚至包括提案权）的行使，应当属于表决权延伸的范畴之内，三者相辅相成；行使方式也只能透过表决权在股东大会上提及，建议和质询内容不能超过会议议题的范围、且限于经营上的问题；另外，认为这两项权利会有滥用之嫌，不能随便赋予因无法行使而提请司法救济的诉讼权利，否则会带来证券市场的不稳定。
另一种法律学说认为，股东建议权、质询权应当独立于表决权，属于并列关系的股东权利范畴；在行使方式上股东可以随时行使该权利，而不论股东大会（包括临时会议）在开会或闭会期间。对于建议和质询的内容并不限于会议议题内容，包括经营、管理等多个层面。另外，对于诉讼权利应当与法定权利相对应，为了主张权利被侵害或不能行使，而请求司法机关调整争端和划清民事责任是完全必要的，也有利于证券市场的健康发展。
笔者则赞同第二种观点。首先，三权受到的对待并不公平。现实中，流通股股东的维权意识不强、参与股东大会的热情不高，是非常实际的问题。广大中小股东并没有真正成为证券市场的主人。法律赋予建议权、质询权是在12年前，当初的立法并没有考虑到中小股东的参与热情问题，但立法本意就是把这两项权利独立于表决权。1997年颁布的《上市公司章程指引》第三十五条中的第（四）项规定：股东有权对公司的经营行为进行监督，提出建议或者质询。均可见建议权、质询权的特殊意义和功效。同时，按照中国公司治理中的委托代理理论，对于董事会等代理人成员的勤勉尽责义务，股东进行建议和质询也是符合这个学理的。2002颁布的《上市公司治理准则》第一条规定：“上市公司应当建立能够确保股东充分行使权利的公司治理结构。”如果说市场初期，是因为股东未建立此类意识尚可理解，那么现今，则只能说强化表决权不足以建立健全股东行使其他权利（包括建议权、质询权在内）的治理结构。
其次，对于建议和质询在范围和方式上都应当适用广义的理论。我国规定了有关会议议题事先明确的制度。所以在表决权问题上，表决事项内容是狭义的。若建议和质询局限于会议议题的话，即便在大会上当场建议和质询，并不影响会议议题的召开和表决，更扭转不了高比例赞成票数的决议结果。另外，除了把建议和质询内容界定为狭义以外，如果再限定于股东大会召开之时，则把行使方式也界定为狭义理论。1997年颁布的《上市公司章程指引》第七十三条规定：除涉及公司商业秘密不能在股东大会上公开外，董事会和监事会应当对股东的质询和建议做出答复或说明。按照这样的立法，当场的答复和说明虽然有机会提升否决率，但是根本改变不了会议召开和决议的结果。甚至，上市公司作为答复者可以“非会议议题”为由，拒绝当场答复和说明。可见，内容上和方式上的局限性，不仅无法体现建议权的进言献策功效，也无法体现针对非会议议题质询的目的，更无法体现行使质询权带来的监督、制衡作用。
再者，建议权和质询权是否存在滥用的问题，立法上的不足，也要承担相应的责任。然而，但凡建议者、质询者一律视作“闹事者”，则确实有些宽泛。所以，有志于上市公司建设的智者行使建议权、质询权遭到漠视，法院再不予保护，则这两项法定权利岂不是形同虚设！另外，从法理上看，诉权更是法律赋予的一项基本权利。只要是符合诉讼条件，就是合法权利的行使，不存在滥用诉讼权利的问题。法院也不能以该类矛盾可以通过非诉讼的途径（如信访）解决为由，或者以具有公众特性为由，禁止或不予受理此类诉讼。在法制建设和证券市场建设进程中，股东维权诉讼多数还是有相当的社会效应的，对法治和权利的实现有着助推作用。
诚然，股东话语权作为一项法定权利而具有受保护之重要意义，但相关案例却凤毛麟角。甚者司法实践中，因上市公司的公众特性，维权者总是遭到“特殊对待”！几年前的证券市场民事赔偿案件，引起了法学界的争论。如果说中小股东维权只有经过这样的洗礼才能换来诉讼救济权利的话，那么在证券市场日益成熟、维权意识日益增强的今天，这也是证券市场进步的一种表现。面对维权智者们的坚持不懈，只有赋予小股东的诉讼权利实现制衡和司法救济，才能使得建议权、质询权从虚拟权利转变为现实权利，真正实现保护公众股东权益和发挥他们的积极参与热情。
（作者曲峰，北京市大成律师事务所上海分所，电话：021-54071999*222/54071975直线，电子邮件：qufeng2008@126.com）
松原市人民政府关于印发松原市城市燃气特许经营管理办法的通知
吉林省松原市人民政府
松原市人民政府关于印发松原市城市燃气特许经营管理办法的通知
松政发〔2010〕20号
各县（区）人民政府，各省级开发区，市政府各委办局、各直属机构：
《松原市城市燃气特许经营管理办法》已经市政府四届十八次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二??一??年八月二十六日
松原市城市燃气特许经营管理办法
第一条 为规范城市燃气特许经营活动，保障社会公共利益和公共安全，维护特许经营者合法权益，促进城市燃气事业健康发展，根据《中华人民共和国合同法》、《城市燃气管理办法》（建设部令第62号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）和《吉林省燃气管理条例》等有关法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称城市燃气特许经营，是指市政府按照有关法律法规规定，通过市场竞争机制选择投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营城市燃气产品或提供燃气服务的制度。
第三条 市城区范围内城市燃气经营项目实行特许经营，特许经营活动的实施和监督管理，适用本办法。
第四条 市政府授权市燃气行政主管部门（以下简称主管部门）依据本办法负责城市燃气特许经营业务的具体实施和监督管理。
市发改委、市规划局、市国土资源局、市安监局、市公安局、市住建局、市环保局、市财政局、市审计局、市监察局等有关部门在各自职责范围内依法履行监督管理职责。
第五条 实施城市燃气特许经营，要遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，并要坚持合理布局、有效配置资源的原则。
鼓励国内外投资者采取独资、合资、合作等多种形式参与城市燃气设施投资、建设和经营，从事城市燃气特许经营活动。
第六条 申请城市燃气特许经营权，要具备下列条件：
（一）依法注册的企业法人；
（二）有相应的注册资本金和设备、设施；
（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；
（四）有相应的从业经历和良好的业绩；
（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；
（六）有切实可行的经营方案；
（七）法律、法规、规章规定的其它条件。
第七条 主管部门要按照下列程序选择城市燃气项目投资者或经营者：
（一）提出城市燃气特许经营项目，报市政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；
（二）根据招标条件，对城市燃气特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；
（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择城市燃气特许经营权授予对象；
（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；
（五）公示期满，对中标者没有异议的，经市政府批准，与中标者（以下称“获得城市燃气特许经营权的企业”）签订特许经营协议。
第八条 城市燃气特许经营协议要包括以下内容：
（一）特许经营内容、区域、范围及有效期限；
（二）产品和服务标准；
（三）价格和收费的确定方法、标准及调整程序；
（四）设施的权属与处置；
（五）设施维护和更新改造；
（六）特许经营权使用金；
（七）安全管理；
（八）履约担保；
（九）特许经营权的终止和变更；
（十）违约责任；
（十一）争议解决方式；
（十二）双方认为应该约定的其它事项。
第九条 主管部门要履行下列责任：
（一）协助有关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；
（二）监督获得城市燃气特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；
（三）对获得城市燃气特许经营权的企业经营计划实施情况、产品和服务质量及安全生产情况进行监督；
（四）根据市政府授权，按照特许经营协议收取城市燃气特许经营权使用金；
（五）受理公众对获得城市燃气特许经营权企业的投诉；
（六）向市政府提交年度城市燃气特许经营监督检查报告；
（七）在危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管城市燃气特许经营项目；
（八）协议约定的其它责任。
第十条 获得城市燃气特许经营权的企业要履行下列责任：
（一）科学合理地制定企业年度生产、供应计划；
（二）按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产；
（三）履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的城市燃气产品和服务；
（四）接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；
（五）按照规定时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案；
（六）加强对城市燃气设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好；
（七）协议约定的其它责任。
第十一条 特许经营期限要根据燃气行业特点、项目规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。
第十二条 获得城市燃气特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。
第十三条 在协议有效期限内，若协议内容确需变更的，协议双方要在共同协商的基础上签订补充协议。
第十四条 获得城市燃气特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，要提前书面告知主管部门，并经其同意后，再进行变更。
第十五条 特许经营期限届满，主管部门要按照本办法规定程序组织招标，选择城市燃气特许经营者。
第十六条 获得城市燃气特许经营权的企业在协议有效期内单方提出解除协议的，要提前提出申请，主管部门应当自收到获得城市燃气特许经营权企业申请的3个月内作出答复。在主管部门同意解除协议前，获得城市燃气特许经营权的企业必须保证正常的经营与服务。
第十七条 获得城市燃气特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门要依法终止城市燃气特许经营协议，取消其城市燃气特许经营权，并可以实施临时接管：
（一）擅自转让、出租城市燃气特许经营权的；
（二）擅自将所经营的财产进行处置或抵押的；
（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；
（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；
（五）法律、法规禁止的其它行为。
第十八条 城市燃气特许经营权发生变更或终止时，主管部门必须采取有效措施保证城市燃气产品供应和服务的连续性与稳定性。
第十九条 主管部门要在城市燃气特许经营协议签订后30日内，将协议报上一级城市燃气主管部门备案。
第二十条 在城市燃气特许经营项目运营的过程中，主管部门要组织专家对获得城市燃气特许经营权的企业经营情况进行中期评估。
第二十一条 未经市政府批准，获得城市燃气特许经营权的企业不得擅自停业、歇业。
获得城市燃气特许经营权的企业擅自停业、歇业的，主管部门要责令其限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。
第二十二条 主管部门实施监督检查，不得妨碍获得城市燃气特许经营权企业正常的生产经营活动。
第二十三条 主管部门要建立城市燃气特许经营项目的临时接管应急预案。
对获得城市燃气特许经营权的企业取消城市燃气特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规规定进行，并召开听证会。
第二十四条 社会公众对城市燃气特许经营享有知情权、建议权。
市政府建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施城市燃气特许经营情况进行监督。
第二十五条 对以欺骗、贿赂等不正当手段获得城市燃气特许经营权的企业，主管部门要取消其城市燃气特许经营权。被取消城市燃气特许经营权的企业在3年内不得参与松原市城区范围内城市燃气特许经营竞标。
第二十六条 主管部门或获得城市燃气特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，要承担赔偿责任。
第二十七条 主管部门及其工作人员有下列情形之一的，由市政府或监察机关责令改正，对负主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行监督职责或监督不力，造成严重后果的；
（二）对不符合法定条件的竞标者授予特许经营权的；
（三）滥用职权、徇私舞弊的。
第二十八条 本办法由市公用事业局负责解释。
第二十九条 本办法自2010年9月1日起施行。
