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审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件中问题之浅析

左志平 程瑛


近年来，由于城市加大规模建设，城市郊区的农村土地被大量征用，因土地收益分配利益问题相当突出，村民因土地征用费的分配起诉村民委员会的纠纷案件不断上升，这类案件处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生，也易矛盾激化，根据审判实践，结合所学习的土地法律法规及相关民事业务理论，就有关问题进行分析，浅述自己不成熟的见解。
一、诉讼主体问题。土地收益分配纠纷涉及农村集体经济组织这一概念，出现于上世纪80年代。我国现有法律中出现集体经济组织这一概念有，《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”使得集体经济组织与村民委员会是两个并列的概念，两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上没有一个对农村集体经济组织性质、地位、作用作出解释的规定。根据字面的解释，集体经济组织是村民集体管理集体经济而设立的组织，从现实看，其主要形式是农村经济合作社、农村农工商公司。他与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有村集体经济组织，其收入分配由村民委员会代为行使权利。因而，因土地收益分配纠纷发生诉讼时，村民一般将村民委员会作为被告，在笔者审理的所有土地收益分配案件中均列村民委员会做被告，而没有农村集体经济组织作为被告。另外，在土地征用中，征用方将村民小组作为被征方，出现纠纷时，村民将村民小组与村民委员会作为共同被告。对于土地收益分配的被告主体问题，审判中多列、漏列被告问题非常普遍。如何解决这一问题，法律应当对集体经济组织、村民小组性质、作用进行立法，加以规定。笔者就目前的现状予以考量，对土地收益分配纠纷的被告应当为村集体经济组织，在没有设立集体经济组织的地方，应为村民委员会。
二、土地承包和获取收益分配关系问题。土地承包实际上是村民依法对集体土地享有承包经营权，对承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的条件下可以转包的权利。土地承包是每个村民法定的权利，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了承包的主体、义务、责任。作为村民依法享有土地承包权。由于，1995年土地二轮承包遗留的问题和近年来城市扩张，未承包到土地的村民、挂户的村民要求享受同等收益分配矛盾特出，其根本的因素是利益。如何解决这一问题，在实践中，我们区别对待，主要依据民法权利与义务相一致原则。在没有承包到土地要求获取收益的，作以下处理：
（一）、出嫁女收益分配问题。在审理的出嫁女在收益时要求享受平等待遇案件中，出嫁女在出嫁时已经退出承包的土地，我们处分两种情况：①、出嫁女户口未迁出，但本人不在户口所在村生活，出嫁女户口虽然在原行政村，但不履行所在村的义务，既没有承包土地，也没有根据权利义务对等的原则，不享受土地收益分配权。②、出嫁女户口未迁出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各项义务的，虽然没有承包土地，应当享有土地收益分配权。
（二）挂户收益分配问题。挂户问题主要是市区附近的村，在我区的七个办事处的行政村都有挂户现象，而且西林、鳌峰、澄江、飞彩办事处行政村挂户现象相当严重，有的一个村民组有十几人，挂户的原因有：①、一部分外来户为了子女能够到城市学校就学，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是解决子女就学问题。②、一部分外来户为了经营活动的需要和生活的方便，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是为了解决当地的户口问题。③、一部分出嫁女出嫁后因离婚而回娘家生活，又将户口迁回原来的村，既不承包土地，又不履行义务，也仅仅是落户问题。针对挂户的村民，我们的做法是不享受其他村民同等待遇。因为他们只是形式上的村民，不履行义务，为得是自己的私利，在土地收益时要求与其他村民享受同等待遇，显然侵害其他村民的利益。
（三）、其他问题。①、土地征用时尚未死亡，在分配收益时死亡的应当予以分配。理由如下：土地征用时，集体经济组织就享有征用土地的补偿权，实际上集体经济组织从土地被征用时就取得了土地收益权。这种权利在形成前就有村民的承包经营行为，在权利形成后，村民就取得了享有该项权利的资格，因而，在分配时死亡，应当得到分配。②、土地征用时尚未出生，在分配收益时出生不予以分配。其理由同上。
三、土地收益分配纠纷的性质问题
土地收益分配案件是属于民事案件还是行政案件，在理论和实务界存在分歧。一种观点认为是民事案件。理由是： 2001年12月31日，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复），指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。基于以上两个答复，可以推知最高人民法院研究室认为农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷（即土地补偿分配案件）属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属于民事案件。另一种观点认为是行政案件。理由是：判断一类案件是属于民事案件还是属于行政案件，主要看在诉争的事项上原被告是否处于平等的地位。民事案件原被告之间是平等的民事主体关系。而在行政案件中原被告在所诉争的事项上的地位是不平等的，行政主体起着决定性的作用。其次还要看诉争的事项是否属于公共事务即公务，如果诉争的事项属于国家公务，则原被告双方肯定处于不平等地位，案件肯定属于行政案件。土地补偿分配之所以应当定性为行政案件。笔者赞同第一种观点，因为村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，其进行的管理、教育等活动不具有行政性，虽然村民与村民委员会、集体经济组织有纵向的管理与被管理关系，但进行民事活动时，双方的地位、权利义务是平等，不能以其主体不平等而否定其民事属性。
① 作者：李可波《对土地补偿分配案件定性之思考》载中国法院网
② 作者：黄吉亮 《民事诉讼解决农村集体收益分配纠纷势在必行》载中国法院网
③ 作者：王鹏晖《农村集体土地征收补偿费分配若干问题探讨》载中国法院网




广东省汕头市人民政府


汕头市人民政府令第20号


　　　　《汕头经济特区外地驻汕办事机构管理办法》已经1998年2月20日的市人民政府常务会议讨论通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市　长 周日方　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九八年三月十三日

汕头经济特区外地驻汕办事机构管理办法



第一条　为加强对汕头经济特区(以下简称特区)外地驻汕办事机构的管理、协调和服务，发挥外地驻汕办事机构的作用，促进特区与外地的政治、经济、文化和科技的联系、交流与合作，结合特区实际，制定本办法。
　　第二条　凡特区以外的地(市)级以上人民政府及其各部门、县级人民政府、国内企事业单位以及其他特殊机构在特区范围内设立的办事机构( 以下统称驻汕办事机构)的管理工作，均适用本办法。
　　第三条　市人民政府经济协作办公室( 以下简称市府经协办) 代表市人民政府负责特区范围内驻汕办事机构的管理、协调和服务工作。
　　第四条　设立驻汕办事机构，应由设立单位向市府经协办提出书面申请，并提供拟设办事机构的职责、级别以及办公地点等有关资料，经市府经协办审核同意，办理登记手续并发给《驻汕办事机构登记证》后，方可开展工作。
　　第五条　驻汕办事机构名称实行规范管理。地(市)级以上人民政府、省级以上人民政府的部门、厅级以上事业单位、大型企业设立的办事机构称驻汕头办事处，县级人民政府、地(市)级人民政府的部门、处级事业单位、中型企业设立的办事机构称驻汕头联络处，其他企事业单位设立的办事机构称驻汕头联络站。
　　第六条　驻汕办事机构在特区内可以依照有关规定开办企业，纳入特区内联企业管理，享受特区内联企业的各项优惠待遇。
　　第七条　凡经批准设立的驻汕办事机构，由市公安机关按照驻汕头办事处5人、驻汕头联络处3人的标准配给集体常住户口指标。其人员符合本市规定的调入特区条件的，可凭《驻汕办事机构登记证》副本及市府经协办的批准证明，向市公安机关申报办理入户手续，并免交城市增容费。其户口登记入户后，不得随意在特区内迁移；入户名额已满需调整入户人员的，按迁出一人入户一人的原则办理。
　　驻汕办事机构中无常住户口的人员应向当地公安派出所申办暂住证。
　　第八条　取得特区常住户口的驻汕办事机构人员因公出国或者赴香港、澳门地区，经市府经协办审核后，按有关规定申办相关手续。
　　第九条　驻汕办事机构中已取得特区常住户口或暂住证的人员子女入托、入学，享受特区内联企业相关人员的优惠待遇。
　　第十条　驻汕办事机构变更名称、负责人、办公地点，应由驻汕办事机构在做出变更决定之日起30日内向市府经协办办理变更登记手续。
　　第十一条　驻汕办事机构终止活动，由派出单位向市府经协办提交注销登记申请书，经市府经协办核准注销登记后，即行终止。
　　驻汕办事机构申请注销登记时，应将《驻汕办事机构登记证》正本、副本，公章上缴市府经协办。已取得集体常住户口的人员，应在驻汕办事机构核准注销登记之日起90日内，凭市府经协办出具的证明向市公安机关办理有关户口迁移手续或者按有关规定重新办理入户手续。
　　第十二条　驻汕办事机构应于每年10月向市府经协办提交年度报告书、工作总结、《驻汕办事机构登记证》副本、驻汕办事机构登记表等资料，办理年检手续。
　　第十三条　违反本办法第四条规定，未经批准擅自设立驻汕办事机构的，由市府经协办责令其限期补办登记手续。
　　第十四条　违反本办法第十一条规定的，由市府经协办协同市公安机关按照国家、省、市有关户籍管理的规定处理。
　　第十五条　违反本办法第十二条规定，逾期不办理年检的，由市府经协办责令其限期办理，逾期仍不办理年检的，予以撤销登记。
　　第十六条　本办法自发布之日起施行。市人民政府1993年11月15日颁布的《汕头经济特区外地驻汕办事机构管理办法》同时废止。