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国家测绘局


国家测绘局关于进一步加强涉密测绘成果行政审批与使用管理工作的通知
　　
国测成发〔2010〕6号


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位，机关各司（室）：


　　为切实加强涉密测绘成果管理，进一步规范涉密测绘成果提供使用行政审批、涉密测绘成果提供、使用和保管行为，根据国家相关法律法规的规定，现就有关要求强调如下：


　　一、各级测绘行政主管部门必须严格执行涉密测绘成果提供使用审批制度，依法履行行政审批职能。要明确本机关负责成果管理的机构统一办理审批事项，不得多头审批、越级审批。


　　二、各级测绘行政主管部门要建立健全测绘成果提供使用管理制度，依据《测绘成果管理条例》等有关法律法规和国家有关规定，制定适合本地区的测绘成果提供使用管理办法，切实做到有章可循。


　　三、各级测绘行政主管部门要严格行政审批程序，必须依照《行政许可法》的规定，结合业务特点，尽快完善涉密测绘成果提供使用审批程序规定，依法设定审批权限，必须做到程序合法，切实做到依法行政。


　　四、各级测绘行政主管部门要对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式要求进行严格审核，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，不予受理；要对申请人提出的涉密测绘成果使用目的是否具体、明确、合法，申请的测绘成果范围、种类、精度是否与使用目的相一致，以及是否符合国家的保密法律法规及政策等内容进行严格审查，不符合规定要求的，不予批准。


　　五、各级测绘成果保管单位必须严格依照本级测绘行政主管部门审批下达的许可使用决定书等批准文件，及时、准确地向被许可使用涉密测绘成果的单位（以下简称使用单位）提供涉密测绘成果。未经行政审批，任何单位、部门和个人不得擅自提供使用涉密测绘成果。


　　六、各级测绘行政主管部门应当依法对涉密测绘成果使用情况进行跟踪检查；使用单位应当切实加强管理，对申请使用的涉密测绘成果保管、利用、销毁等情况开展经常性检查，不得擅自留存、复制、转让或转借涉密测绘成果，使用目的或项目完成后，使用单位必须在六个月内销毁申请使用的涉密测绘成果，确因工作需要继续使用的，必须按照涉密测绘成果提供使用管理规定办理审批手续。


　　七、使用单位若委托第三方承担开发、利用任务的，第三方必须具有相应的测绘成果保密条件，涉及测绘活动的，还应具备相应的测绘资质；使用单位必须与第三方签订成果保密责任书，第三方承担相关保密责任；委托任务完成后，使用单位必须按照保密规定及时回收或监督第三方销毁涉密测绘成果及其衍生产品。


　　第三方为外国组织和个人以及在我国注册的外商独资企业和中外合资、合作企业的，使用单位应当履行对外提供我国测绘成果的审批程序，依法经国家测绘局或者省、自治区、直辖市测绘行政主管部门批准后，方可委托。


　　八、各级测绘成果保管单位、各使用单位要严格按照国家定密、标密等规定，及时、准确地为涉密测绘成果及其衍生产品标明密级、保密期限和控制范围。涉密测绘成果及其衍生产品，未经国家测绘局或者省、自治区、直辖市测绘行政主管部门进行保密技术处理的，不得公开使用，严禁在互联网及其他公共信息网络上登载发布使用。


　　九、各级测绘行政主管部门、各级测绘成果保管单位、各使用单位，要站在维护国家安全和利益的高度，进一步加强涉密测绘成果行政审批与使用管理工作，切实规范提供使用行为，严格按照“谁使用、谁申请”、“谁保管、谁负责”的原则，落实保密责任，加强监督检查。对违反规定，擅自审批、提供、使用涉密测绘成果的行为，相关测绘行政主管部门要依法严查，对造成失泄密后果的要依法追究责任，切实维护国家秘密安全。






　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘局


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年九月十六日


立法“万能”万万不能

谢飞
杭州市第十届人民代表大会第五次会议收到了一份标新立异的代表建议，即人大代表杨一青提交的《关于制定〈杭州市居民邻里关系条例〉的建议》。对于这份全国首创的立法建议，承办部门和有关社会学专家都给予了很高的评价。笔者认为，为邻里关系立法不妥，反对将本应由道德规范解决的问题交由立法解决，反对盲目的立法万能论。
依笔者看来，法律的功能是相对的和有限的，只能调整社会生活关系中某些方面，剩下的部分交由其他规范调整。法律不可能也没有必要调整社会生活关系的全部。法律、道德等规范的相互配合共同理顺社会关系，促进社会关系的协调和有序发展。法制的缺憾及其局限性是正常的，绝对的和永远无法克服的。相对于“人治”和“无为而治”，法制无疑具有相当的进步性和科学性，是人类文明发展的产物，是社会民主、文明、进步的标志。可以说，法治堪称迄今为止人类社会所建构的相对理想的一种制度设计，法治是依靠当政者的道德品质为基础的人治所不可迄今的。然而，法治本身只能是一种有缺憾的制度文明，存在着自身难以克服的局限性。人们对待法律应是一种历史的宽容的心态，接受“阳光下的阴影”，允许法律的瑕疵。⑴人类的有限理性和人性的善恶兼容，势必将导致法治的局限。
历史上，我国是一个法治传统淡薄，人治色彩浓厚的国度，法治是作为舶来品引入的。自20世纪50年代的“法律蒙昧”阶段以来，先后经历了六七十年代的“法律虚无主义”，80年代的“法律工具主义”，90年代的“法律目标主义”。自90年代后期以来，“法律万能”的论调兴起，并有在21世纪泛滥的迹象。法律工具主义，这种观念强调在社会系统中，法治只是实现一定社会目标的工具和手段。它是在所谓价值无涉原则下，衡量法律功能的一种观念。主要有以下三种表现形式：1．法律是国家及统治阶级的工具。重视国家权力的至高无上和公民义务的绝对服从，忽视公民权利的基本保障；重视法律运行的国家强制性，轻视法律运行的社会调节性；重视对违法行为的法律制裁，轻视对合法行为的法律保护。2．法律是经济的工具。在经济的功利指引下，法律的自由、正义、平等和安全等价值目标被漠视，法律变成经济发展的“推动力”。为了发展地方经济，地方保护主义盛行，恣意制定的下位法对抗法律体系的统一与和谐。3．法律是政策的工具。在执行党和国家政策中，法律被认为是使政策规范化、稳定化的工具。法律实施的目的在于贯彻政策，政策是制定和实施法律的指导。与工具主义法治观相反，法律目标主义则只认目的，无视手段、程序的正当性。这种观念主要来源于我国传统文化中的“德治”、“仁政”思维，同时也受西方“以人为本”、“以民为本”思潮的影响，主要表现为：重个别正义轻法律约束，误认为社会正义是个体正义的简单相加；重社会目标轻官民交涉，出于对行政效率的追求和对公民素质的低估，认为公民权利必须无条件服从于社会目标，忽视与公民的相互交涉。目标主义法治观重视结果的合理性，忽视程序正当性，完全有违自然公正原则。⑵时下“法律万能主义”论调的兴起，表现为立法在数量和规模上的急速膨胀，“依法治×”几乎成为格式化的法治口号，法治话语开始流行并拥有了某种“话语霸权”。法律被偏激的认为是调整社会关系，规范社会秩序的唯一最佳方式，并试图用法律来约束一切行为，迷信法律的强制力量和社会效益。有的人甚至认为，要实现法治，就要把一切纳入法律的管辖之中，道德、习惯、风俗等任何行为都必须用法律来规范。“法律万能”这个极端论调不过是传统的法律工具主义的变种，通过强大的舆论支持和“话语霸权”将法律吹捧为一种不仅可以规制社会而且能够改造社会的无所不能的万能工具。法律万能观夸大了法律的作用，忽视了法律本身具有的弊端，抹杀了其他规范等对人们行为的作用，造成对法律的滥用，具有相当的破坏性和危险性，与现代法治的理念貌合神离。
法律和道德是一对令无数哲人和智者煞费苦心却依然无法完全破解的矛盾，二者的冲突和交融是及其错综复杂的。美国现代著名法哲学家博登海默（Edgar Bodenheimer,1919-）在其所著的《法理学：法律哲学和法律方法》（Jurisprudence:the Philosophy and Method of the law）一书中说：“法律的制定者经常会受到社会道德中传统的观念或新观念的影响。如前所述，这种道德中的最为基本的原则，大多已不可避免地被纳入了法律体系之中。此外，我们还应当注意，在那些已成为法律一部分的道德原则与那些仍处于法律范围之外的道德原则之间有一条不易确定的分界线。”⑶博登海默在此谈的是普通法系（即英美法系）的情况，在普通法系，那些最为基本的道德原则已经被纳入法律体系之中。当然，法律毕竟不能完全等同于道德，它们有各自的领域和范围。博登海默也看到了这一点，他说：“法律中还存有一些道德观念并不起任何重要作用的广泛领域。技术性的程序规则、流通票据的规则、交通规则的法令以及政府组织规划的细节，一般都属于这一类。在这些领域中，指导法律政策的观念乃是功效与便利，而不是道德信念。”⑷因此，法律不能取代道德，道德也不能取代法律，它们均有独立的作用与价值，有着各自不同的逻辑基点：法律是强制，道德是信念；法律是基于对人性的不信任，而道德相信人性；法律只是为了防止最坏，而道德则是为了追求最佳状态。⑸两者的关系应该是互相补充，互相促进，而不是取此舍彼。也就是说，在社会发展的特定时期，法治原则上不能干涉和侵蚀道德的调整范围，道德自律领域往往是与法治无涉的。因此，企图将社会的各个领域甚至包括邻里关系在内的私人生活领域统统纳入法律的管辖范围，这种“致命的自大”何尝不是法治的悲哀？事实上，随着人类文明的进步，有一些道德规范被法律化，也有一些法律化的道德规范从法律领域中脱离出来，重新回到道德的领域。博登海默也指出了这一点，他说：“反过来看，一些在过去曾被认为是不道德的因而需要用法律加以禁止的行为，则有可能被划出法律领域而被归入个人道德判断的领域之中。例如，在英国，成年男子之间相互同意的同性恋行为已被排除在刑法管辖范围之外，而美国的伊利诺斯州也制定了同样的法律。在英国，已经制定了自杀未遂罪，美国已普遍允许堕胎自由。婚外性关系已通过不实施刑事规定而不再成为一种罪行。还需要指出的是，在美国的许多州，违反婚约之诉以及情感疏远之诉都已被取消，其结果是曾应受侵权法规约束的行为已被转移到了道德评价的领域之中。”⑹法律和道德的规范领域并不是绝对静止的，而是动态平衡，在一定条件下可以相互转化；对法律道德的考察应以历史，发展的眼光，符合特定时代的要求。
法治永远是有缺憾和局限的，法律并不具有绝对的普遍性，也不是一切社会问题都可以转化为法律问题。我们在享受法治带来的福祉同时，也应注意消失法治“话语霸权”所潜在的破坏性和灾难性，警惕过于张扬的法治观念对私欲自治性的吞噬。法治活动最重要的是尊重立法的规律和司法的个性，实现“有所为”和“有所不为”的合理兼容。

注释：
⑴刘思斯．对中国法律信仰缺失的思考[J] ．当代法学，2002，12．
⑵自然公正原则即：（1）任何人或团体不能作为自己案件的法官；（2）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。
⑶⑷⑹博登海默著，邓正来译．法理学：法律哲学和法律方法[M] ．北京：中国政法大学出版社．1999．376，378，379．
⑸袁红冰．道德法律化??中国人治的特征和儒学反人性的政治根源．贵州师范大学学报（社会科学版）[J] ，2003．1


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