所有权保留制度中出卖人取回权的法律性质
--就物求偿说之检讨
武汉大学法学院2001硕士研究生 汪淑华
所有权保留，是指在买卖合同中，双方当事人约定买受人先占有使用标的物，但在双方约定的特定条件成就前，出卖人仍保留标的物所有权，待条件成就后，再将所有权移转给买受人的制度。据学者研究，罗马法上曾有类似制度，德国普通法亦承认该制度，但由于在当时利用甚少，因而不为世人所重视。19世纪末期，随着信用经济的发展，分期付款交易的日益兴盛，所有权保留作为分期付款交易的方式之一，以其特有的制度设计，实现了买受人对标的物的提前利用，并为出卖人实现债权提供了有效便捷的担保，实现利益均衡，保障交易安全的效用。因而，所有权保留制度纷纷为英美法系及大陆法系所普遍采用。适应这一立法趋势和我国市场经济的发展的要求，１９９９年制定的我国《合同法》的１３４条规定："当事人可以在买卖合同中约定买受认为履行支付价款或其他义务的，标的物的所有权属出卖人。"从而确定了我国的所有权保留制度，具有重要意义。但这一规定未臻完善，本文拟就所有权保留制度中出卖人取回权的法律性质作一探讨。
一、学说分歧简介
在所有权保留买卖中，买受人在约定的特定条件成就前，可以说先占有使用标的物，并享有指向标的物的所有权。而出卖人则以保留所有权的方式作为债权的担保，并且拥有于特定条件下的对于标的物的取回权。出卖人取回标的物后，如买受不于一定期间内履行契约回赎标的物的，出卖人即可将标的物再出卖。
所为出卖人的取回权，是指在所有权保留买卖中，在买受人有特定的违约行为，致损害出卖人合法权益时，出卖人依法享有的自买受人处取回标的物的权利。对此，《美国统一商法典》的9-５03条及我国台湾地区《动产担保交易法》的28条均著有明文。德国民法虽未有明文规定，但学说判例认为基于保留所有权本质及其担保债权的功能，买受人不依约定履行义务，清偿不能或其行为违反契约，尤其因不当使用标的物，致危害出卖人的担保利益时，出卖人得取回标的物。［１］然而，关于出卖人取回权的法律性质，学者间存在诸多争议，主要有［２］：
１、解除权效力说。此说为林永荣先生所倡。他认为："契约当事人之一方迟缓给付者，他方得定相当期限，催告其履行，如于期限内仍不履行时，得解除其契约，此为第254条规定关于契约解除之原则。附条件买卖契约，亦为契约之一种，本条之规定，原可适用之，惟本文第28条第1款对于买受人不依约定偿还价款，亦即迟缓给付者，已另定其行使物权与债权之方法，亦即取回标的物，并以之再行出卖，所定附条件买卖契约，因之而失其效力。此项契约之失效，乃基于取回权之行使，故取回权之行使，亦生解除权之效力。"
２、就物求偿说。此说以王泽鉴先生为代表，并已为我国大陆学者广泛接受。［３］该说认为："附条件买卖所规定之取回制度，应解释为系出卖人就物求偿价金之特别程序。从整个取回制度以言，其内容与强制执行，基本上似无差异。其取回类似强制执行法的查封；买受人之回赎类似强制执行法的撤销查封；出卖程序类似强制执行法的拍卖程序。"
３、附法定期限解除契约说。该说为黄静嘉先生所倡，他认为："取回系附有法定期间之解除契约，出卖人取回买卖契约标的物，契约尚未解除，须至回赎期间已过，买受人不为回赎时，契约始行解除。买受人不待回赎期间经过，即为再出卖之请求，或因有急迫情事，出卖人不待买受人回赎，径行为再出卖者，亦生同样效果。解除契约后原则上双方应负恢复原状之义务，出卖人取回标的物，其所受领之标的物应返还买受人，买受人对使用标的物之代价及所致之损害应负赔偿责任。惟因使用标的物之代价及损害赔偿，往往不易确定，故法律采用再出卖之方式以清算解约后双方之权利义务关系。换言之，再出卖仅为确定请求范围之方法，出卖人由自己受领，但因契约解除而应返还之价金中，扣除经由再出卖所确定买受人使用标的物之代价及损害赔偿，如有余额，应返还买受人，如有不足，出卖人仍得继续追偿。买受人不于一定期间内为再出卖之请求，而出卖人亦于取回标的物后30日内未为再出卖者，系双方放弃清算，出卖人无偿还已付价金之义务，出卖人亦失其费用及损害赔偿请求权。"
上述三说中就物求偿说为通说。虽然三说观点各异，但仍然有其共通之处。出卖人的取回权与再出卖全为两种不同的权利，但上述三说在论述取回权制度的法律性质时，皆不约而同的将再出卖程序纳入进行阐述。这或有再出卖程序与取回权有非常紧密关系的缘故。其二，就物求偿说与附法定期限解除契约说虽然所持观点不同，但在出卖人行使取回权，取回标的物时是否即已发生解除契约此一问题上，却是结论相同，都认为不导致契约的解除。二者所不同的在于出卖人再出卖或买受人已过回赎期不回赎标的物之时，是否发生解除契约的效果的问题上观点各异。
二、各学说之评析
１、解除权效力说
此种观点，颇值参考，然而其中存在明显缺陷：（１）从保留所有权的功能上看，其目的在于出卖人债权的担保。出卖人行使取回权，其目的在于借助取回权的行使实现合同，而非解除合同。但次说认为出卖人行使取回权之时即发生解除契约的效力，实与保留所有权的目的不符。（２）此说将出卖人行使取回权的效力等同于再出卖。解除权效力说认为出卖人取回标的物，并再行出卖，则所附条件买卖契约因此而失其效力，因而，取回权的行使亦生解除权的效力。解除权的效力由出卖人取回标的物后再出卖而发生，但这并不意味着出卖人行使取回权之时即发生此等效力。
２、就物求偿说
（１）从所有权保留的法律构成上看，王泽鉴先生的立论难谓一贯。所有权保留的法律构成，存在着所有权构成与担保权构成的对立。所有权保留买卖，是从所有权的基石上发展起来的制度。在买受人支付全部价款或完成其他约定的特定条件之前，出卖人保留标的物所有权，在买受人付清价款或完成其他条件后，标的物所有权才发生移转。在承认物权行为独立性的立法下，应认为是所有权移转的物全行为附有停止条件；在认为物权变动是债权行为的当然结果的立法下，则可解释为买卖合同这一债权行为附有停止条件，从而使买卖合同的所有权移转效力受到限制。在所有权构成下，当买受人不履行义务时，因出卖人尚未将标的物所有权移转于买受人，出卖人可以依约行使取回权，取回标的物。从债权担保的角度看，所有权保留买卖中，出卖人在买受人付清价款或完成其他条件之前，以保留所有权的方式作为债权的担保。如果买受人不履行义务，出卖人即可取回标的物，并且即使在价金债权超过诉讼时效，出卖人仍然可以要求买受人返还标的物。所有权保留具有物的担保所特有的优先受偿的效力，但这一效力直接指向的对象不是变价所得的金钱，而是直接采取取回标的物的实物形式。因此，无论是从所有权构成出发还是从担保权构成出发，都?
苫竦贸浞掷碛芍С殖雎羧说娜』厝ā５?牵??腥ü钩衫砺劢?雎羧巳隙ㄎ??腥耍??１Ｈɡ砺墼蚪?蚴苋巳隙ㄎ??腥耍?虼嗽谏婕暗谌?酥?保?硬煌?睦砺鄢龇⒃蚩傻贸霾煌?慕崧邸?
在所有权保留的法律性质这一问题上，王泽鉴先生赞同附停止条件所有权移转说，此说乃是从所有权构成的角度看待所有权保留制度。他认为："动产担保交易法第２６条规定买受人于价金一部或全部清偿或完成特定条件时，始取得标的物之所有权，物权行为之效力系于价金支付之事实，故亦为附停止条件。此向规定符合当事人之意思及交易上之习惯，实称允当。"［４］然而，在论及取回权的法律性质时，王泽鉴先生却从担保权构成出发，认为取回制度系出卖人就物求偿价金的特别程序，并针对"标的物既为出卖人所有，自无就自己所有物变价受偿之理"的见解提出反驳，认为"出卖人于取回后再出卖时放弃保留之所有权，条件因而成就，买受人取得物之所有权。亦可认为，动产担保交易法既然规定出卖人得就自己之物变卖求偿，则法律拟制标的物之所有权已移转于买受人。"［５］所有权保留制度，其法律构成存在所有权构成与担保权构成的对立，王泽鉴先生在所有权保留的法律性质上采所有权构成理论，在出卖人取回权的法律性质上却改采担保权构成理论，其立论实难谓一贯。
（２）从担保权构成说出发，亦难得出就物求偿说的结论。在所有权保留买卖中，出卖人以保留所有权的方式作为其债权的担保，此种担保所指向的是标的物的实物形式，而不是标的物变价所得的价金。然而，就物求偿说将出卖人的债权担保扩展至标的物变价所得的价金，认为出卖人于取回后再出卖时，买受人因出卖人放弃保留的所有权或法律的拟制而取得标的物所有权，因而出卖人可以就标的物变价受偿。此种观点，笔者不敢苟同。首先，在所有权保留买卖中，出卖人是一种有别于质权、抵押权等的特殊担保方式，即以保留标的物所有权的方式作为其债权的担保。按照就物求偿说，出卖人于取回标的物后再出卖时放弃保留之所有权，或认为法律拟制标的物所有权在再出卖时已移转于买受人，但是出卖人以保留所有权作为债权的担保，标的物所有权既已归于买受人，出卖人即已丧失其所有权，因而也丧失了其债权的担保，这样出卖人凭借何种权利将标的物再出卖，又何以以标的物变价价金优先受偿？其次，认为法律拟制标的物之所有权在再出卖时已转移于买受人并无根据，而且是对出卖人所有权的侵害。在所有权保留买卖中，买受人只有付清价款或完成双方当事人的其他特定条件，方可取得标的物所有权，否则，买受人就不能取得标的物?
?腥ā＞臀锴蟪ニ等衔?雎羧嗽俪雎羰保?布绰蚴苋衔?肚寮劭钜参赐瓿善渌?跫?本鸵讶〉帽甑奈锼?腥ǎ?俏奘铀?降笔氯说暮贤?级ǎ?嵌院贤?杂稍?虻囊恢旨?ぃ?彩嵌猿雎羧怂?腥ǖ囊恢智趾ΑＴ俅危?臃?珊蠊?希?臀锴蟪ニ到鼋鍪谴映雎羧艘环娇悸俏侍猓??垂思奥蚴苋艘环健０凑站臀锴蟪ニ担?雎羧巳』乇甑奈锖笤俪雎粝凳迪制浼劢鹫?ǖ奶乇鸪绦颉４颂乇鸪绦虻慕峁?耸浅雎羧嗽诤贤?廊挥行У那榭鱿率迪制浜贤?哪康模?沟闷湔?ǖ玫铰?恪３雎羧送ü?俪雎舫绦蚣纫鸦竦闷浜贤?康牡穆?悖?庋?蚴苋死碛σ不竦猛??穆?悖?慈〉帽甑奈锼?腥ǎ??鞘导是樾稳辞∏∠喾础?
（３）从所有权构成出发，也得不出就物求偿说的结论。所有权保留是一种附停止条件的所有权移转行为，在买受人付清价款或完成约定的其他条件后，标的物所有权才发生移转。附停止条件法律行为，于条件成就与否未定时，法律行为的效力发生与否，处于未确定状态。就物求偿说人为地拟制出卖人于取回标的物后再出卖时放弃所有权，条件因而成就，买受人取得标的物所有权。按照附条件买卖合同理论，即使出卖人放弃保留的所有权，所有权保留买卖中所附条件亦不能因此而成就，除非双方当事人约定出卖人再出卖时放弃所有权为条件成就。但是，出卖人为自身利益计，万难为此种约定。因而，即使认为出卖人在出卖时放弃保留的所有权，买受人亦无法取得标的物所有权。+出卖人放弃保留的所有权，并不能当然推定其有移转标的物所有权于买受人的意思。出卖人放弃保留的所有权只能导致标的物成为无主之物，这并非拟制出卖人再出卖时放弃标的物所有权的初衷。因此欲使买受人获得所有权，不能从条件着手，而只能通过对出卖人的再出卖作移转标的物所有权于买受人的意思进行拟制，但此种拟制之弊已如上所述。
３、附法定期限解除契约说
附法定期限解除契约说认为出卖人于取回标的物后再出卖，即发生合同解除的效果。此观点实值赞同，但是该说却完全忽视了合同解除的程序要求，认为买受人不于一定期间内为再出卖请求，而出卖人也未再出卖时，亦发生合同解除的效果，这实与法律规定不符。依台湾民法及判例，解除权的行使须向他方当事人以意思表示为必要，此种意思表示自到达他方当事人时方才发生解除合同的效力。台湾地区法院判例认为，如使用其他社会交易观念认为含有解除合同意义的文字的，亦无不可。［６］在台湾地区《动产担保交易法》未设有明文规定时，有关合同解除的方式应准用台湾民法的有关规定。因此，在所有权保留买卖中，出卖人在一定期间内未为再出卖的，并不能当然视之为合同解除，而应以出卖人有否向买受人为解除合同的意思表示而有所区别。
有论者认为再出卖程序是出卖人实现价金债权的自我救济手段，他与强制执行法的拍卖程序的目的是相同的，即实现债权。进而认为，附法定期限解除契约说认为再出卖程序仅仅是确定出卖人请求权范围的方式，显然有悖于一般的操作法则，因为现代社会共有估价等便利方式可用，大可不必舍简就繁，采用耗时费力，手续复杂的再出卖程序。［7］笔者认为，再出卖程序确如论者所言，其目的在于实现出卖人的债权，但此债权并非原所有权保留买卖之债，而是合同解除之后产生的损害赔偿之债。合同解除后，不仅使双方当事人从合同约束中解脱出来，而且通常亦使当事人负有返还给付的义务。合同解除并不使合同溯及既往的消灭，违反合同义务所导致的损害赔偿义务，仍然可以主张。依我国台湾地区《动产担保法交易》第28-30条的规定，出卖人取回标的物后，买受人在一定条件下，得回赎该物或请求出卖人将标的物再出卖；出卖人再出卖物品所得价款，应先冲抵费用，次冲利息，再冲原本，如有剩余，应返还买受人，如有不足，出卖人的继续追偿。此规定可以被视为是关于合同解除后产生的恢复原状（损害赔偿）之债的履行的规定。至于再出卖程序的规定，则是法律价值选择的结果。在实现债权时，法律在公平与效率可以有多种选择，其?
信穆羰亲詈氖狈蚜Γ??币彩亲钗??降囊恢址绞健Ｌㄍ宓厍?抖??１＝灰追ā饭娑ǔ?屑逼惹槭峦猓?雎羧擞σ耘穆舴绞浇?性俪雎簦?的朔?缮嵝?嗜」?降慕峁??
三、本文的观点
我国《合同法》第１３４条规定了所有权保留制度，但并未对取回制度作任何规定，也未对出卖人取回标的物后再出卖是否发生解除合同的效力作任何规定。然而，依我国《合同法》第167条的规定，分期付款的买受人未支付到期价金的金额达到全部价款的五分之一的，出卖人可以要求买受人支付全部价款或者解除合同。此项规定明确赋予出卖人在买受人有一定违约行为时的解除权。虽然此项规定的具体内容有欠周全，片面地强调了出卖人的利益，而对买受人的利益则显然保护不够，但是此项规定明确显示了我国在此问题上的立法取向，即在一定条件下赋予出卖人以解除权。依我国《合同法》第９４条的规定，当事人一方延迟履行主要债务，经催告后在合理期间内仍为履行的，或当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，或有法律规定的其他情形，另一方当事人可以依法解除合同。因此，在所有权保留买卖中，出卖人取回标的物后，买受人为在一定期限内回赎的，出卖人可以该条规定解除合同。此为出卖人解除合同的实体要件，出卖人如欲达解除合同的效果，则亦需符合解除合同的程序要求。我国《合同法》第9
6条规定，出卖人依９４条规定解除合同的，以向买受人为解除合同的意思表示为必要，合同自该意思表示到达买受人时发生解除的效力。因此，出卖人于取回标的物后再出卖的，在再出卖之日前一定期间内通知买受人，此项通知则可视为出卖人向买受人为解除合同的意思表示。回赎期已经过，买受人未为回赎且在法定期间内未请求出卖人再出卖，出卖人在法定期间也未出卖的，应区别出卖人有否向买受人为解除合同的意思表示分别对待，不可当然视之为发生合同解除的效果。出卖人如有为此项通知的，则发生合同解除的效力，如未为此项通知的，则不发生合同解除的效力。
注：［1］王泽鉴：《民法学说与判例研究》，中国政法大学出版社，1998年版，第173页
［2］王泽鉴：同上，第177-181页
［3］见王轶：《所有权保留制度研究》，载梁彗星主编：《民商法论丛》第6卷，法律出版社，1997年版，第645页；李辉东：：《所有权保留制度研究》，载梁彗星主编：《民商法论丛》第18卷，法律出版社，2001年版，第57页；龙著华：《论所有权保留买卖制度中出卖人的取回权》，载《法商研究》，2000年第４期；周显志、张永忠：《所有权保留的分期付款消费信贷法律问题探讨》，载《暨南学报》（哲社版），2002年第１期
［4］王泽鉴：同上，第132页
［5］王泽鉴：同上，第180-181页
［6］黄立：《民法债编总论》，中国政法大学出版社，2002年版，第526页
［7］龙著华：同上；王泽鉴：同上，第180页
关于完善煤矿安全监察工作机制进一步加强行政执法工作的意见
国家安全生产监督管理局
煤安监办字〔2004〕22号
关于完善煤矿安全监察工作机制进一步加强行政执法工作的意见
各煤矿安全监察局及北京、新疆生产建设兵团煤矿安全监察办事处，有关省、自治区负责煤矿安全监察工作的部门：
为贯彻落实《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）和全国安全生产工作会议精神，进一步完善煤矿安全监察体制和工作机制，加大煤矿安全监察力度，提高行政执法水平和效能，促进煤矿安全生产形势的稳定好转，现提出如下意见：
一、以求真务实的精神认真贯彻落实《决定》
各级煤矿安全监察机构要按照国家局的要求，组织全体监察人员认真学习，深刻领会《决定》的精神实质，增强做好煤矿安全监察工作的责任感和紧迫感，以求真务实的精神，抓好《决定》提出的一系列政策措施的落实。必须自觉以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，树立安全生产“责任重于泰山”的思想观念，从体制、机制和法制建设方面进一步完善煤矿安全监察执法工作。要坚定信心，迎接挑战，在实践中积极探索，不断完善，求真务实，创新进取，努力开创煤矿安全监察执法工作的新局面。
二、正确认识、准确把握煤矿安全监察执法工作面临的新形势
煤矿安全监察执法工作虽然已取得很大进展，但目前面临的执法环境不容乐观。煤矿开采条件日趋复杂，安全生产自然条件逐渐恶化，重、特大事故还没有得到有效遏制；安全基础仍很薄弱，一些煤矿企业责任制不落实，安全管理松懈，特别是数量众多的小煤矿事故隐患严重；整改不到位，执法指令落实难的问题仍较突出；煤炭市场持续好转，受利益驱动，国有大矿超能力生产，小煤矿非法开采和死灰复燃现象在部分地区还较严重。这种状况给煤矿安全监察工作带来很大压力，对此要有充分的认识。各级煤矿安全监察机构要立足大局，科学地认识和把握新形势下煤矿安全监察的特点和规律，形成新思路，探索新办法。同时，也要认真分析研究辖区内煤矿安全生产形势，根据煤矿灾害情况、安全状况、人员素质、管理水平等实际情况，把握局部形势的特殊性。既要看到面临的严峻挑战，也要看到各方面的有利条件，把握新形势，拿出新举措。按照《决定》提出的安全生产工作的六条原则，认真研究部署今年的监察执法工作。
三、完善煤矿安全监察执法工作机制，推进工作创新
建立和完善执法工作机制和应急工作机制。各级煤矿安全监察机构要认真总结近年来的工作经验，结合实际不断完善执法工作机制，健全各项工作制度，明确阶段工作目标和工作责任，定期监察落实；针对煤矿安全监察的复杂性和煤矿事故的突发性，建立应急工作机制，做到反应迅速、指挥果断，沉着应对和妥善处理各类突发事故。
制定年度监察执法计划，落实监察责任。各省级煤矿安全监察局要对所属办事处的监察能力进行认真评估，同时综合考虑辖区内矿井数量、分布、里程、路况、安全状况以及人员、车辆、工作日等因素，科学、合理地制定监察执法计划，下达到各办事处，并作为考核办事处业绩的主要依据。各级煤矿安全监察机构要建立安全监察执法责任制，明确执法目标和责任，并落实到所属各单位及每个监察员，定期进行考核。
加强执法分析，搞好执法决策。要定期进行执法分析，全面掌握执法动态，评估执法效果，研究和改进行政执法的办法和措施，调整监察执法工作重点，作出正确的执法决策，减少执法工作的盲目性和随意性。执法决策要体现计划性和前瞻性，把握工作的切入点，坚持突出重点，抓住要害，对年度、季度和月度监察执法工作超前做出决策，有计划、按步骤开展执法工作。
强化执法管理，提高执法效能。各级煤矿安全监察机构要加强对监察执法工作的业务管理，努力提高执法的效能。省级煤矿安全监察机构重点体现对安全监察工作的管理功能，有效监控和促进安全监察工作协调、高效、规范运作，确保省区范围内监察执法工作目标的实现；监察办事处是监察执法的主体，要突出体现现场监察的效果，确保执法工作规范到位，确保辖区安全监察工作目标的实现。
完善定期通报制度，加强沟通协调。各级煤矿安全监察机构要进一步完善监察执法定期通报制度。对监察执法过程中发现的涉及煤矿安全生产方面的重大问题，要及时通报地方政府及有关主管部门，并提出加强和改善煤矿安全管理的建议，督促地方政府落实整改措施，协助和促进地方政府抓好煤矿安全生产。对监察执法中发现的非法开采、死灰复燃矿井及未经复查或验收擅自恢复生产等严重违法行为，除做出现场处理外，要及时通报地方政府及有关部门。
建立煤矿安全生产控制指标体系。《决定》明确提出建立安全生产控制指标体系，国务院安委会已向各省（区、市）政府下达了2004年控制指标。各级煤矿安全监察机构要积极配合地方政府制定本地区煤矿安全生产具体控制指标，督促地方政府将安全指标层层分解，落实到基层和企业，签订责任状，一级抓一级。同时，要对控制指标执行情况加强跟踪监察，并定期向国家局报告。
四、突出重点，加大监察执法力度
深入开展重点监察。国家局将国有煤矿灾害严重的矿区、乡镇煤矿事故多发的湖南和西南等五省（市）作为今年监察执法的重点，组织开展有针对性的集中监察执法活动。各级煤矿安全监察机构要在做好日常监察的基础上，根据辖区内煤矿安全状况和煤矿安全程度评估结果，确定重点监察地区和重点监控矿井，加大监察执法和整改复查的力度，督促企业采取防范措施，加大安全投入，及时消除隐患，防止重、特大事故发生。
认真组织专项监察。各级煤矿安全监察机构要继续组织开展以矿井“一通三防”、防治水和顶板管理为重点的专项监察执法活动。同时,要认真研究分析影响本地区煤矿安全生产的全局性、普遍性问题,适时组织开展有针对性的专项监察。要把各地贯彻落实《决定》中提出的各项政策措施,特别是落实企业安全主体责任、保障安全投入作为专项监察的重要内容,督促企业建立健全安全生产责任制,按照规定提取安全费用。
依法加大行政处罚力度，严肃追究事故责任。要按照有关的法律、法规和国家局第1号、4号令的规定，对煤矿违法违规行为，依法适用停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚，特别要加大经济处罚力度，体现行政执法的严肃性和强制力；对严重违法违规行为和拒不执行煤矿安全监察指令的行为，除给予行政处罚外，适用经济处罚的可按罚款上限给予处罚。对各类煤矿事故的调查处理要制定工作规范，严格按照国务院第302号令和“四不放过”原则实行责任追究，进一步提高事故调查质量，按照规定期限结案，并会同有关部门定期开展责任追究落实情况的检查，推进事故责任追究的真正落实。认真贯彻国务院办公厅国办发〔2003〕58号文件规定，严格实行非法开采矿井行政责任追究制度，凡是县（市）发现两处、乡镇发现一处非法生产或属“四个一律关闭”应关却未关的煤矿，煤矿安全监察机构要向其上级人民政府通报并监督相关责任人行政处分的落实情况。
继续开展煤矿安全程度评估。把煤矿安全程度评估作为一项经常化、制度化工作来抓，并进行动态管理。采取集中评估和日常监察、专项监察相结合的方式，将日常监察结果作为评估定级的主要依据。按照完善A类，提升B、C类，整顿或淘汰D类的原则，实施分类指导、分级推进、整体提高。评估结果要及时公告，并向地方政府予以通报。
五、严格监察执法，提高执法权威
落实监察执法决定。依法监督煤矿企业及其主管部门严格执行煤矿安全监察机构下达的责令关闭、停产整顿、停止作业和限期整改等监察执法决定，对拒不执行的，依法强制执行；酿成事故的，依法查处并追究有关地方政府或主管部门的行政责任。对已结案的煤矿重、特大事故查处情况，组织相关部门进行跟踪执法，凡事故责任者的责任追究没有落实到位的，督促地方政府及有关部门予以落实；对发生事故的矿井，进行跟踪检查，落实防范措施。
提高监察覆盖率。在确保重点监察的前提下提高监察覆盖率和监察频率，及时对责令煤矿限期解决事故隐患、限期改正影响煤矿安全生产的行为或者限期使安全设施和条件达到要求等行政处罚的执行情况进行复查，强化对重大隐患的监控，依法监督矿井及时消除重大事故隐患，落实重大灾害治理措施，进一步提高事故隐患的整改率。
做好联合执法工作。在坚持独立执法的同时，要探索与地方政府有关部门联合执法的方法，形成部门联动、齐抓共管的有利局面。对煤矿安全监察的意见在及时向地方政府通报的同时，涉及相关执法部门的要及时依法移送处理，对企业不执行处罚决定的依法申请有关部门强制执行，要严格执行国家有关法律法规，充分依托全社会的力量，强化煤矿安全监察执法工作。
注重监察执法宣传。各级煤矿安全监察机构要采取多种形式，加强对国家有关煤矿安全生产和安全监察法律法规、规章标准的宣传，提高企业和职工安全生产的法律意识，努力营造依法安全生产和安全监察的舆论氛围。煤矿安全监察人员要把监察执法过程作为一个宣传依法生产和宣传执法程序、法律文书、行政处罚的法律依据的过程。同时提高执法工作的透明度，加强安全生产的舆论监督，利用媒体公开执法过程，宣传煤矿监察执法工作，对违法违章的行为公开曝光。
六、关口前移，夯实基础，促进各项防范措施的落实
坚持预防为主，建立防范机制。一是监察工作关口前移、重心下移，把立足点放在依法监察矿井安全生产条件、监控隐患整改，努力预防和减少事故上。二是把事故防范作为行政执法的切入点，工作重心从事后查处向事前防范转移，及时发现和消除隐患，依法纠正煤矿的违法行为。三是实行安全监察与促进安全管理相结合，教育与惩处相结合，通过监察执法促进煤矿安全技术面貌进一步改善，矿井安全防范能力进一步提高。
全面实施煤矿安全生产许可制度。《安全生产许可证条例》已颁布实施，各级煤矿安全监察机构要认真组织学习，宣传贯彻。加强对颁证工作的领导，做好颁证人员的培训，掌握行政许可工作的基本要求和职责，制定工作程序和工作计划，按规定条件和程序，严格把关，确保颁证质量。要充分利用煤矿安全程度评估结果，评定为A类的矿井，可优先申报、优先审查、优先颁证。通过实施安全生产许可制度，进一步提高煤矿企业安全水平，把住安全准入关，从源头上禁止不具备安全生产条件的煤矿进入市场。
严格实行“三同时”制度。按照国家发展改革委和国家局联合下发的《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》（发改投资〔2003〕1346号）要求，各级煤矿安全监察机构要对煤矿安全设施严格进行设计审查和竣工验收，安全设施必须达到“三同时”的要求；未经煤矿安全监察机构设计审查和竣工验收的项目不得建设和投产，要依法监督检查，确保煤矿建设项目安全设备设施高起点，不欠账。
全面推进矿井安全质量标准化建设。要把推进矿井安全质量标准化建设作为今后一个时期安全工作的重要内容之一抓紧抓好，抓出成效。各级煤矿安全监察机构要积极配合地方政府及有关部门，全面推进煤矿安全质量标准化建设，把安全质量标准化建设纳入日常监察内容。要深入现场，监察煤矿生产经营活动和行为是否符合安全生产有关法律法规和技术规范的要求，做到规范化和标准化；对存在严重安全质量问题的矿井和安全质量标准化进展缓慢的地区，要及时提出整改意见。
继续深化煤矿安全专项整治。要把深化煤矿安全专项整治作为一项规范化、经常化、制度化工作来抓，长期坚持下去。把取缔关闭非法开采和死灰复燃矿井，全面推行正规采煤方法，装备瓦斯监测监控系统和探放水设备，提高矿井综合抗灾能力继续作为小煤矿安全整治的重点。推广山西阳城县对小煤矿集中联网、实施有效监控，河南平顶山市石龙区和黑龙江七台河市向小煤矿派驻安全监察特派员和安全矿长、实施有效监管的成功经验。
促进煤矿安全保障措施的落实。一是监察煤矿主要负责人及特种作业人员接受规范的安全生产培训、经考试合格持证上岗情况。二是监察煤矿按照规定提取安全费用和专户储存、专项用于安全生产情况。三是监察煤矿依法参加工伤保险，及时为从业人员交纳保险费情况。四是监察煤矿按照规定缴纳安全生产风险抵押金情况。
七、搞好执法指导和执法监督，规范执法行为
强化执法指导。省级煤矿安全监察机构要切实改进工作作风，深入基层调查了解实际情况，总结推广基层创造的新鲜经验，分析研究基层存在的问题，加强对基层工作的分类指导；不定期组织监察人员结合执法工作实际开展交流，研究解决执法工作中的问题，推广好的经验，探索提高执法效能的做法；继续开展“规范执法案例”、“优秀执法文书”评比，推进监察执法水平的提高。
开展执法监督。执法监督是行政执法的重要组成部分，要督促各办事处和全体安全监察人员严格执行并遵守有关的法律、法规与规章，规范和约束执法行为，防止和纠正违法或者不当的执法行为，协调执法过程中出现的矛盾。
八、加强基层队伍建设，树立监察执法的良好形象
要高度重视和切实加强监察员队伍建设，为做好行政执法工作提供坚强的组织保证。按照政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬、执法公正的要求，加强执法队伍建设；结合实际开展相关活动，解决突出问题，树立良好形象，切实推动工作。要从全局和战略高度，把工作的重点放在基层办事处，通过完善执法管理和工作制度，在领导精力、经费保障和力量部署等方面向办事处倾斜，从而增强基层的实力，激发基层的活力，提高基层的效率。
二〇〇四年三月十二日
